Андрей Никитченко: у Крыма есть преимущества, нивелирующие эффект санкций

Федеральная целевая программа развития Крыма и Севастополя в 2022 году была преобразована в государственную программу с сохранением финансирования и всех предусмотренных для развития региона мероприятий. О результатах шестилетней работы по реализации ФЦП, преимуществах Крыма, которые могут нивелировать эффект санкций, и перспективах развития Севастополя и Керчи рассказал в интервью РИА Новости Андрей Никитченко, руководивший дирекцией по управлению федеральной целевой программой в 2016-2021 годах.

– Андрей Николаевич, в марте будет восемь лет, как Крым и Севастополь вернулись в родную гавань. Практически сразу же после этого события была принята федеральная целевая программа развития Крыма и Севастополя, призванная помочь региону интегрироваться в Российскую Федерацию. Вы шесть лет руководили организацией, которая управляла этой программой. Чем отличается крымская ФЦП от других федеральных проектов?

– Федеральная целевая программа развития Крыма и Севастополя для нашей страны беспрецедентна как с точки зрения объема финансирования и количества объектов, так и с точки зрения задач и стратегического контекста, в котором она создавалась. Общий объем финансирования региона по программе на данный момент составляет 1 триллион 374 миллиарда рублей. Это 980 объектов и мероприятий, половина из которых – 487 – на сегодня выполнены. Многие из больших и знаковых объектов уже завершены: это Крымский мост, трасса "Таврида", новый терминал аэропорта в Симферополе и целый ряд объектов инженерной инфраструктуры. С точки зрения стратегии это, по сути, программа экономической реинтеграции русской территории и попытка запустить ее развитие на новых основаниях.

– Как управлять такой программой?

– Масштаб определяет подходы к управлению. На самом старте программы объективно существовал риск, что при таком объеме финансирования она может распасться на кусочки, на отдельные мероприятия, и тогда ее внутренняя логика будет если не потеряна, то заретуширована. Ведь это огромный объем: сотни объектов, мероприятий, сотни заинтересованных лиц – федеральные и региональные органы исполнительной власти, муниципалитеты, исполнители по подрядам проектирования и строительства, эксплуатирующие организации. Поэтому с самого начала правительство РФ решило создать площадку, которая бы взяла на себя интеграцию всех процессов: во-первых, стала центром сбора объективной и независимой информации по всем объектам и мероприятиям, а во-вторых, оценивала ход работ, неизбежно возникающие риски и предлагала системные решения. Так был создан механизм управления, и дирекция по управлению ФЦП стала его ядром.

– Насколько эффективен созданный механизм, и за счет чего он работает?

– Механизм работает, это факт, это результат нашей работы и гордость коллектива дирекции. Он состоит из нескольких ключевых блоков, на которых дирекция изначально концентрировалась, и которые сейчас обеспечивают его устойчивую работу.

Первый такой блок – это формирование полноценной функции заказчика для всего комплекса мероприятий. На момент запуска программы таких заказчиков на полуострове не существовало. Когда вы имеете дело с таким объемом денег и объектов, квалификация и организационные способности заказчика должны как минимум не уступать квалификации и организационным способностям подрядчика. Это аксиома. За несколько лет общими усилиями регионов, дирекции и Минэкономразвития России такая система заказчиков была создана.

Второй блок – финансовый. Деньги выделены, но они должны поступать вовремя, в соответствии с ходом работ. Необходима синхронизация по параметру "исполнение объектов – поступление денег". С одной стороны, нужно, чтобы заказчики и подрядчики всегда имели доступ к финансированию, чтобы у них не было кассовых разрывов. А с другой стороны, чтобы не было избытка средств, чтобы деньги не лежали просто так. Если у вас почти тысяча разноплановых объектов и мероприятий, и они реализуются с разной скоростью, бывают отставания, бывают опережения, надо постоянно приводить это в соответствие. Этим тоже занималась и занимается дирекция по управлению ФЦП.

Третий блок – это понимание рисков, текущих и потенциально возможных, как проектно-изыскательских, так и строительно-монтажных. Такое понимание необходимо, чтобы заранее предвидеть возможные проблемы и при их возникновении предложить решение. Этот блок также полностью взяла на себя Дирекция.

И блок четвертый – координация множества заинтересованных участников. Если на сопряженной территории создаются сразу несколько объектов, они должны как минимум не мешать друг другу в процессе реализации. Например, мост не может появиться в чистом поле, точнее, в чистом море, нужно построить к нему автомобильные и железнодорожные подходы. И все это происходит на территории Керчи, которая имеет свою инфраструктуру и должна продолжать жить обычной жизнью. Без координации и синхронизации невозможно обеспечить ввод объектов в эксплуатацию и их последующую устойчивую работу.

Все эти четыре блока составили механизм управления программой, и уже на их основе Дирекция смогла выдвигать перспективные разработки для будущего – на период после окончания действия ФЦП.

– Расскажите подробнее, как осуществлялся контроль на всех этапах программы. Что входило в задачи дирекции – только запуск проектов или еще отслеживание их эффективности?

– Мониторинг запускается на самых ранних стадиях – с момента анализа и определения строительных площадок. На этом этапе дирекция очень плотно работает с региональными органами исполнительной власти, которые предлагают площадки и обеспечивают их инфраструктурой. Затем следует мониторинг проектирования, а потом – непосредственно строительства. За всеми объектами закреплены люди, которые ежедневно выезжают на объекты для системного контроля, видения всей картины, фиксации происходящего на каждом этапе, а также для оценки плановых и внеплановых рисков. На мой взгляд, эту работу мы вели на самом высоком уровне.

– Легко ли было наладить взаимодействие с местными муниципальными властями, ведь Крым ранее относился к другой стране?

– Безусловно, переходный период всегда существует. Он связан, скорее, с правовой и правоприменительной культурами, и управленческой практикой. Но этот фактор никогда не был определяющим, поскольку заинтересованность муниципалитетов и местных органов исполнительной власти всегда была высокой. Вопрос был в той методологической помощи, которая им требовалась. Особенно в первые три года работы это было явно видно. Дирекция эту помощь оказывала, и сотрудничество было очень продуктивным.

– Насколько сложно было отыскать баланс между интересами федерального центра и регионов при выработке стратегии территориального развития?

– В федеративном государстве баланс интересов между центром и регионом всегда является тонкой материей, и такой баланс находят отдельно в каждом конкретном случае. В случае реализации ФЦП, которая является реинтеграцией экономики и запуском ее на новых началах, такого противоречия нет, хотя, конечно, на те или иные мероприятия федеральный центр и региональный центр могут смотреть по-разному. Я думаю, что оптимальный вектор складывается тогда, когда сочетаются возможности и интересы федерального центра и регионального центра на основе стратегического видения федерального центра.

– Что для этого требуется?

– Для этого необходимо тратить больше времени и ресурсов на предпроектную стадию и затем больше уделять внимания проектированию. Сейчас у нас идеологический фокус на строительно-монтажных работах как с точки зрения финансирования, так и с точки зрения понимания важности. А остальные стадии – предпроектная, проектная и эксплуатационная – находятся в некой тени. Между тем, если оценивать эффективность бюджетных инвестиций, то обязательно надо смотреть, какие расходы будут на стадии эксплуатации. Любая новая инфраструктура создает нагрузку на региональный бюджет при ее дальнейшей эксплуатации, поэтому еще на предпроектном этапе важно понять, какой частный капитал придет на вновь создаваемую инфраструктуру.

Надо максимально расширять инструментарий госпрограмм территориального развития – правовой, финансовый, управленческий, организационный – и включать в него как можно больше частного капитала. Все, что можно построить за средства частного капитала, нужно строить за эти средства, не тратя бюджетные деньги. Это будет оптимизация госрасходов. Кроме того, частный капитал неизбежно приносит с собой определенный уровень квалификации и управления, который никогда не помешает. Но все эти настройки программы можно сложить только на предпроектной стадии.

В итоге любая программа территориального развития должна исключать сценарий хронической дотационности, при котором бы регион после масштабных инвестиций в инфраструктуру требовал новых финансовых вливаний.

– Сколько времени может занимать предпроектная стадия?

– Необходим предпроектный цикл – 6, 8, 12 месяцев. Он позволит провести анализ федеральных интересов в том или ином регионе, анализ всех возможных форм финансирования, обоснование территориальной схемы размещения объектов инфраструктуры, технико-экономические обоснования крупных системообразующих объектов и инфраструктурных комплексов.

Предпроектный цикл также должен включать в себя и предложения по развитию человеческого капитала. Нужно понимать, кто будет пользоваться новыми объектами инфраструктуры и кто будет там работать. Если построили больницы – должны быть квалифицированные врачи, построили детсады – должны быть квалифицированные воспитатели, построили музей – должны быть грамотные музейные работники. Вот эта фаза эксплуатации, а также возможности частного капитала, должны быть обязательно включены в предпроектный анализ. Время, потраченное на предпроектную стадию, сторицей окупится и скажется на сроках дальнейшей реализации объекта.

– Крым – уникальный регион с богатым историко-культурным наследием. Как учитывается его сохранение при реализации программы развития региона?

– Учитывалось и учитывается. В программе есть специальный раздел, посвященный объектам культурного наследия. В него включены 37 мероприятий, которые охватывают противоаварийные и реставрационно-ремонтные работы на знаковых и ключевых объектах культурного наследия полуострова. Это крайне важно, так как эти объекты, помимо воспитательного, имеют еще и экономическое значение, ведь один из видов туризма в Крыму – экскурсионно-познавательный.

Потребовались значительные усилия и привлечение специалистов очень высокого уровня, чтобы развернуть процесс сохранения и приведения в достойный вид культурного наследия. Уже сегодня завершены работы на Ласточкином гнезде в Ялте, а также на Большой и Малой Митридатских лестницах в Керчи. Там же рядом, на вершине горы Митридат приведен в порядок обелиск Славы, а внизу ведутся работы по реставрации Романовской женской гимназии. Весь этот комплекс сформирует для Керчи культурное ядро, точку притяжения туристов и историков в будущем. Ведутся работы в Ханском дворце в Бахчисарае, в доме-музее Айвазовского в Феодосии. Эти объекты были в плачевном состоянии. В Феодосии также ведутся работы на уникальном объекте – Даче Стамболи, где многое, к сожалению, утеряно. Но то, что удастся сохранить, будет достоянием не только Крыма, но и всей России, поскольку связано с культурой малочисленного, но очень интересного народа – караимов. Ведутся также работы в крымских дворцах. В дальнейшем, переходя от объекта к объекту, мы получим совершено новое состояние всего культурного наследия Крыма. Это не только российское достояние, но и мировое – многие объекты достойны войти в список ЮНЕСКО.

– Каковы, на ваш взгляд, перспективы развития Крыма? Будет ли это "второй Сочи", или возможности региона шире?

– Программа как инструмент федерального финансирования создает инфраструктуру, дает возможности, но она не гарантирует развитие. Под развитием я понимаю опережающий рост валового регионального продукта, сопровождаемый ростом благосостояния населения и налогооблагаемой базы. И сейчас перед Крымом открываются разные возможности. Условно – развилка из трех путей.

Можно пойти по пути советского Крыма с корректировкой на новое время. Это централизация и консервация той устоявшейся инфраструктуры, которая была во второй половине ХХ века.

Второй вариант – пойти по пути Сочи, повторить так называемый "сочинский ренессанс", когда происходит радикальное развитие за счет масштабных бюджетных вливаний федерального центра.

И третий сценарий, который я для себя называю "черноморским тигром". Это модель развития, которая подразумевает опору на созданную за счет программы инфраструктуру и частный капитал, выступающий главной движущей силой в условиях конкуренции. Такой капитал нацелен на рост на основе несколько другой отраслевой инфраструктуры, прежде всего высокотехнологичных отраслей, высшего образования, науки, высокой медицины, а также инжиниринга и туризма. В мире есть успешные аналоги, и в этом случае модель получается устойчивой и адаптивной к внешним вызовам.

– Насколько вообще развитие Крыма зависит не от государственных, а от частных инвестиций?

– Суть развилки между тремя моделями развития именно в инвестициях – какие инвестиции приходят и что они приносят. Крыму действительно необходимы инвестиции, но не любой ценой. Нужны правильные инвестиции, которые создают новую экономику, новую налогооблагаемую базу, делают финансовое положение региона устойчивым, привлекают и развивают человеческий капитал. И при этом не разрушают природу и сохраняют уникальную культурную среду. Но такой капитал требователен, он задает планку развития. Те игроки, которые обладают нужным знаниями и деньгами, тоже чего-то ожидают: им необходима новая конфигурация возможностей и перспектив как на уровне стратегии, так и на уровне проектов.

– Возможно ли привлечение такого капитала в условиях санкций?

– Санкции – важный, но не определяющий фактор. Крым обладает важными притягательными преимуществами, которые способны нивелировать многие эффекты санкций. Иностранные инвестиции не исключены. Санкции не закрывают возможность развития полуострова по сценарию "черноморского тигра". Для капитала важно четкое понимание возможностей и перспектив на основе долгосрочной стратегии. У общества есть запрос на новую экономику, а у капитала – на новые перспективы. И эти два запроса могут быть соединены связующими конструкциями, "мостами", которые сделают санкции не определяющим фактором.

– Что это за связующие конструкции или "мосты", которые смогут преодолеть страх санкций у капитала?

– Первый "мост" – это новое территориальное планирование, создание нового каркаса развития Крымского полуострова, который и сформирует спрос на правильные инвестиции. У нас есть Керчь на востоке и Севастополь на западе. Между ними складывается вся экономика. Западная агломерация вокруг Севастополя сформируется на основе науки, образования, высокотехнологических отраслей, русской культуры и современной военно-морской базы. В свою очередь, восточная агломерация в Керчи с ее портовой инфраструктурой в перспективе может включить в себя и Тамань. Эта агломерация станет драйвером экономического и торгового развития. Эти две точки роста будут тянуть за собой весь полуостров, а между ними есть возможность развивать и медицину, и науку, и сельское хозяйств, и туризм. Это будет новое пространственное развитие, которое должно быть понятно частному капиталу, который захочет зайти в Крым.

Второй "мост" – новая градостроительная политика. Сегодня, например, в Севастополе доминирует градостроительная идеология середины прошлого века, которая не позволяет сочетать рост города, развитие его экономики и комфорт горожан. Чем-то из этого приходится жертвовать. Но в мире есть прекрасный опыт для городов с богатым историческим и культурным наследием, предполагающий переход от модели классического города с одним центром развития к полицентричной структуре, когда появляется возможность совмещать рост, развитие и комфорт. В рамках полицентричной модели на территории создается несколько взаимосвязанных центров развития. Эти центры соединены транспортно-логистической схемой, и каждый из них является источником роста. При этом сам исторический центр города превращается в привлекательную культурно-туристическую зону. Переход к такой модели непростой, требует тонкой настройки, но он дает возможность превратить город с населением в 500-600 тысяч человек в город-миллионник, не потеряв при этом ни в развитии, ни в комфорте.

"Мост" номер три – это новые механизмы привлечения инвестиций. Современный мировой инструментарий позволяет частному капиталу находить ту приемлемую форму присутствия и степень открытости, которая ему необходима. Существует богатый международный опыт формирования различных фондов, которые могут предоставить такие возможности как российскому, так и иностранному капиталу.

– Что вы можете сказать о практике экономического присоединения региона, которую реализовала дирекция ФЦП по Крыму? Насколько она оказалась успешной?

– Экономическая и социальная интеграция априори всегда дольше политической, но нужно обратить внимание, что впервые в истории Крыма экономические и социальные связи были проложены не по линии Север-Юг, а по линии Восток-Запад. Мост, трасса "Таврида", кооперация с Таманью, Кубанью, Краснодаром. И это открывает для Крыма совершенно новые возможности. То, как он ими воспользуется, будет зависеть от принятой модели развития. В случае реализации модели "черноморского тигра" Крым может стать центром развития всего Черноморского региона, включая Кавказ и Балканы.

– Вы уже упоминали город Севастополь, который хотя и расположен на Крымском полуострове, является отдельным субъектом РФ. Какая модель развития для него выбрана, исходя из географии, особого статуса и прочих особенностей?

– Статус города федерального значения (таких городов в России всего три, включая Москву и Санкт-Петербург) ко многому обязывает, и его необходимо постоянно подтверждать. Я, как севастополец, считаю, что наш город такого статуса заслуживает, учитывая тот вклад, который он вносит в общее дело – с точки зрения экономики, культуры, национальной безопасности. У Севастополя есть большие заслуги, но есть и немалые возможности для дальнейшего развития. Севастополь мне видится одной из двух опорных агломераций на полуострове в XXI веке. Город мог бы развиваться на основе высоких технологий, науки, высшего образования, на основе инжиниринга, нишевого судостроения и промышленных работ в интересах современной военно-морской базы.

– Что этому может препятствовать?

– Для Севастополя сегодня очень важен выбор внутреннего самоопределения по отношению к внешнему миру. Мы, севастопольцы, обладаем таким качеством как закрытость, поскольку во времена Советского Союза это был закрытый город, который позиционировал себя особняком. Сейчас город приложил огромные усилия, чтобы вернуться в Россию, в родную гавань, и для него стоит дилемма: оставаться прежним или стать открытым внешнему миру. Мне кажется, что быть патриотической столицей, на статус которой город заслуженно претендует, и при этом быть замкнутым в себе – невозможно. Надо совмещать севастопольский характер с открытостью, но это требует внутренней работы.

– Что такое севастопольский характер?

– Я, как любой севастополец, пребываю в гордом убеждении, что мой родной город воспроизводит особый характер, основная черта которого – стойкость во всем. И как только я чувствую недостаток стойкости, я стараюсь вернуться к родным камням, пройтись по центру города, чтобы напитаться его энергией. Поэтому я постоянно возвращаюсь на свою малую родину. В разные исторические моменты население города менялось, однако характер людей, живущих в Севастополе, всегда оставался таким же стойким. И те люди, которые 23 февраля 2014 года приняли решение быть с Россией, это в большинстве своем не потомки тех, кто закладывал город, не потомки покинувших Россию белых офицеров, не потомки защитников города от фашистов. Это – другие люди. Но характер города передался им через камни Севастополя и его дух.