Леонид Горнин: доходы регионов в 2019 году будут расти скромнее, чем в этом

Российские регионы сейчас заняты подготовкой своих новых трехлетних бюджетов. Условия у всех разные, но главная задача одна — достичь целей, которые определены в майском указе президента. Какие проблемы придется решать региональным властям, чем им может помочь федеральный центр, и получат ли все субъекты право вводить у себя новые налоги и сборы, рассказал в интервью РИА Новости первый заместитель министра финансов Леонид Горнин в рамках Московского финансового форума. Беседовала Мария Воробьева.

— В рамках форума проходила отдельная сессия, которая называлась "Межбюджетные отношения: выбор приоритетов", на которой обсуждались в том числе вопросы подготовки проекта федерального бюджета на следующую трехлетку, регионы, по всей видимости, готовят свои бюджеты. Как проходит эта работа?

— Сейчас субъекты Российской Федерации с органами местного самоуправления формируют свои бюджеты. Нельзя не отметить тот факт, что исполнение бюджета в 2018 году – а это база для формирования бюджетов и 2019, и 2021 годов – идет достаточно устойчиво. На сегодняшний период доходная часть по большинству субъектов Российской Федерации имеет стабильную динамику: по состоянию на 1 августа 2018 года собственные доходные источники исполнены с ростом к предыдущему периоду на уровне 113%.

Бюджеты 2018 года по рекомендации Минфина принимались по консервативному сценарию, многие субъекты закладывали темпы роста доходов в 2-3%, а отдельные субъекты вовсе не закладывали увеличение динамики. Благодаря такому консервативному подходу субъекты будут иметь дополнительные доходы на уровне минимум 500 миллиардов рублей по итогам этого года. Это дает возможность войти в 2019 год с более комфортными условиями.

У нас на сегодня существенно снизился государственный долг. Мы перешли к уровню 27% от уровня собственных налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты субъектов. Начинали мы этот год с 30%. Вы знаете, что у нас показатели были и 35%, и 37% в предыдущие годы.

За январь-июль текущего года объем государственного долга субъектов сократился на 155,6 миллиарда рублей, или на 6,7%, и составил на 1 августа 2018 года 2,16 триллиона рублей, или 27,4% объема налоговых и неналоговых доходов. В том числе объем задолженности по рыночным обязательствам за указанный период сократился на 257,9 миллиарда рублей, или на 21,2%, и составил 957,6 миллиарда рублей. То есть сейчас ситуация устойчива.

Большинство субъектов Российской Федерации – 74 региона – исполнили бюджет с профицитом. Общая сумма профицита сейчас составляет 862 миллиарда рублей. Многие говорят, что внутри финансового года можно рассматривать это как технический профицит. Доля правды в этом есть. Но в прошлом году за тот же период у нас был профицит 637 миллиардов рублей. Поэтому очевидно, что субъекты находятся в более комфортных условиях в части вхождения в 2019 год. И это является базой для формирования 2019 года.

— По итогам текущего года тоже выйдет профицит?

— Я уверен, как и в прошлом году, профицит у субъектов будет. И тот дефицит, который мы сейчас оцениваем в 150-160 миллиардов рублей на 2019 год, будет покрыт за счет переходящих остатков средств с 2018 года. Безусловно, мы будем продолжать традицию перенесения остатков на следующий год.

Могу отметить, что администрация президента говорила о внутренней политике с нашими губернаторами, о том, что у нас повышается ответственность губернаторов в части и долговой, и бюджетной политики регионов. Можно говорить о положительном либо нейтральном влиянии наших соглашений с субъектами Российской Федерации по оздоровлению государственных финансов, по сдерживанию государственного долга, по бюджетным ограничениям для субъектов. Есть чем похвастаться у большинства субъектов Российской Федерации.

У нас прирост собственных доходов регионов относительно предыдущего периода на сегодняшнюю дату — 654 миллиарда рублей. Это позволяет держать невысокие безопасные параметры и государственного долга, и дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации.

— Какие, по вашему мнению, основные вызовы и риски стоят перед регионами при подготовке их бюджетов, в чем будут основные трудности, если они будут, конечно?

— Главное для субъектов при формировании бюджетов на 2019 год – это учесть обязательства, которые вытекают из майских указов президента. И тут есть положительные моменты для субъектов Российской Федерации.

Мы предложили в проекте бюджета РФ новый подход по финансированию направлений, связанных с реализацией указов президента в рамках федеральных программ и национальных проектов. В частности, установить финансирование из федерального центра и регионов в соотношении 95% и 5%. Раньше оно было 70% и 30%. То есть сейчас это очень льготные условия, очень комфортные условия для большинства субъектов Российской Федерации.

Очевидно, что при формировании бюджетов на трехлетку мы с субъектами должны предусмотреть полное ресурсное обеспечение реализации всех 12 национальных проектов.

В результате, естественно, существенно увеличится доля межбюджетных трансфертов. Если в 2018 году у нас одних субсидий было предусмотрено на уровне 400 миллиардов рублей в год, а у нас 73 региона являются реципиентами и 12 субъектов не получают дотации, то уже при формировании национальных проектов на сегодняшний день количество субсидий, а, главное, сумма увеличилась более чем на 200 миллиардов рублей.

— То есть 600 миллиардов рублей? Или будет еще больше?

— Да. Но это не предел. Многие органы федеральной власти как раз сейчас находятся в активной фазе и определяют инструменты управления национальными проектами. Времени немного, но оно еще есть, чтобы определиться с инструментарием. Думаю, что объем межбюджетных трансфертов вырастет и будет чуть более 300 миллиардов рублей дополнительно на следующий год.

Но если говорить о пятипроцентном софинансировании, то понятно, что бюджетная нагрузка на субъекты в среднем составит дополнительно порядка 15-20 миллиардов рублей по 2019 году. Это небольшая нагрузка, абсолютно точно. Понятно, что это одна двадцатая часть от общего объема этого пятипроцентного коридора. Здесь я абсолютно уверен, что большинство субъектов не имеют каких-либо рисков дисбаланса по всему бюджету на 2019, 2020, 2021 годы. Такой уровень — 95% — по силам для большинства субъектов Российской Федерации.

— В чем отличие софинансирования предыдущих майских указов, где была задача по повышению зарплат?

— Это не те задачи, которые стояли по повышению заработной платы в предыдущем майском указе президента. С одной стороны, у нас новые указы, 12 проектов по своей административной сути, по своему замыслу, по постановке задач, в части реализации гораздо сложнее, чем майские указы президента 2012 года. Они гораздо сложнее и по своему набору, по своему инструментарию и по своим задачам. Но в то же время, в отличие от 2012 года, где, к примеру, мы поддерживали субъекты Российской Федерации в части повышения оплаты труда работников бюджетной сферы, субъекты сейчас будут обеспечены ресурсами на шестилетний период. Вопрос в их реализации, эффективности использования, качестве администрирования. Это вопросы и к субъектам Российской Федерации, и к органам местного самоуправления.

Очевидно, что органы местного самоуправления будут играть немаловажную роль в этом процессе. Большинство расходных полномочий в части реализации национальных проектов — это полномочия органов местного самоуправления.

— А как-то перераспределять полномочия не планируется?

— Если говорить о полномочиях, то на плановый период мы не собираемся делать существенное перераспределение расходных полномочий. Но возможно, у нас будут уточнения. Уже точно мы определили, что по орфанным заболеваниям мы поднимем это полномочие с регионального на федеральный уровень.

Мы дадим дополнительно норматив распределения по акцизам на крепкий алкоголь в пользу субъектов Российской Федерации.

— Каким будет этот норматив по алкоголю?

— Сейчас акциз распределяется в нормативе 50% на 50%, то есть половина идет в региональные бюджеты. Предварительно обсуждается вопрос, чтобы добавить регионам еще 30%, таким образом получится порядка 80% и 20%. Это даст дополнительно субъектам около 50-60 миллиардов рублей на 2019 год, если говорить о крепком алкоголе.

Настройки связаны и с компенсацией выпадающих доходов субъектов РФ из-за решения по налогу на движимое имущество, которое принято в этом году. Сумма этих выпадающих доходов пока оценивается на уровне около 180 миллиардов рублей в 2019 году. Здесь, безусловно, мы должны донастроить наши межбюджетные отношения с субъектами РФ по компенсации выпадающих доходов.

На уровне Совета Федерации, Государственной думы обсуждались вопросы по поводу уточнения расходных полномочий субъектов, связанных с уплатой страховых взносов за неработающее население. Вопрос пока не снят с повестки дня. Мы находимся в дискуссии, рассматриваем его на уровне правительства.

— Но он будет решен по 2019 году?

— Ставилась задача проработать в 2019 году. Частично, не по всем группам, а только в части лиц старше пенсионного возраста и детей до 18 лет. Вопрос пока еще рассматривается, окончательное решение не принято. Может быть, это пройдет в последующих периодах 2020-2021 годов. Вопрос связан с рядом других параллельных тем по балансировке бюджетной системы.

— Что касается доходов бюджетов субъектов РФ в следующем году, какова здесь картина?

— Мы видим, что 2019 год у субъектов по темпам роста собственных доходов, исходя из полученного макропрогноза, будет более скромный, чем 2018 год. Понятно, что в следующем году не будет таких колебаний по стоимости нефти и колебаний, связанных с курсом национальной валюты, которые произошли сейчас. Они дали достаточно высокий прирост доходов, особенно по налогу на прибыль у субъектов с ресурсноориентированной экономикой. В 2019 году мы не ожидаем таких тенденций. Темп роста собственных доходов регионов будет где-то на уровне 3-4%, в отличие от 14% 2018 года.

— На федеральном уровне действует бюджетное правило: дополнительные нефтегазовые доходы направляются в резервы. Должны ли регионы тоже копить свои резервы? Нужны ли регионам какие-либо собственные бюджетные правила?

— Прямых правил или рекомендаций мы не делаем. Рекомендуем субъектам РФ оставлять резервы, но на плановый период. Таких жестких правил, как на федеральном уровне, для регионов не существует, и вряд ли они были бы полезны.

Эти правила должны разрабатываться и учитывать принципы бюджетного федерализма непосредственно субъектами Российской Федерации, исходя, безусловно, из их возможностей, из ограничений, вытекающих из Бюджетного кодекса. Должен учитываться уровень дефицита, госдолга, те ограничения, которые зафиксированы в наших соглашениях. Они должны быть разработаны с учетом стратегий развития, с учетом планов социально-экономического развития в каждом субъекте, они должны быть уникальны для каждого субъекта.

— Вы говорили о госдолге регионов. Как сейчас обстоят дела с долговой устойчивостью регионов? Минфин заключал соглашения с субъектами РФ, предоставляя им бюджетные кредиты для замещения коммерческого долга. Исполняют ли они свои соглашения?

— У нас есть по отдельным субъектам нарушения условий соглашения, но большинство стараются выполнять условия, это очень большое достижение. Российская Федерация выделила 1 триллион рублей, предоставляя соответствующие бюджетные кредиты для замещения рыночных обязательств. Мы будем в полном объеме требовать от субъектов выполнения поставленных условий.

Многие говорят, что эти соглашения ограничивают бюджетную правоспособность губернаторов. И это правда, но соглашение является добровольным, это ответственность за бюджетную и долговую политику в регионе.

Сама цель была — сдержать рост коммерческого долга. По большинству субъектов выполняются условия соглашения и перспектива увеличить список недобросовестных регионов минимальна.

— Все ли регионы устойчивы, существует ли риск угрозы дефолта для кого-то из них?

— В финансовой практике последние несколько лет ни один субъект не выходил в зону дефолта. Мы купируем проблему заранее. У нас есть механизмы и соответствующие нормативно-правовые акты. Вы знаете, что в отдельных субъектах имеют кассовое исполнение через Федеральное казначейство. Ни в коем случае это не внешнее управление, как многие считают, но это помощь федерального центра. Шефская помощь по определению и расстановке приоритетов в бюджетном финансировании.

Данные субъекты только после согласования с министерством финансов имеют возможность вносить изменения в свои законы о бюджете. Мы смотрим на их расходные полномочия, насколько они актуальны, насколько они сейчас необходимы для данного субъекта.

После введения механизма кассового обслуживания через Федеральное казначейство, на мой взгляд, дисциплина резко улучшилась. Например, мы ни разу не фиксировали в данных субъектах фактов кредиторской задолженности по заработной плате.

— Минфин планировал с 2018 года запустить механизм горизонтальных субсидий, когда один регион смог бы софинансировать расходы другого. Заработал ли этот механизм?

— Механизм горизонтальных субсидий и на уровне государственного управления, и на уровне муниципальной власти прописан. Минфин его поддерживает. Данный законопроект сейчас находится на рассмотрении в правительстве. Думаю, что до конца года он станет законом и Бюджетный кодекс Российской Федерации будет иметь инструмент горизонтальных субсидий, в том числе и в муниципальном секторе управления.

— А как он будет работать?

— Будет общая регуляторика, а все порядки, условия предоставления, формы, объемы будут определяться непосредственно субъектами и органами местного самоуправления.

— Вы думаете, этот инструмент будет востребован? Кто-то уже хотел бы воспользоваться этим инструментом или предоставить такую помощь?

— Вы знаете, это и сейчас происходит. Правда, пока только на уровне соглашений и иных межбюджетных трансфертов, но я лично считаю такую практику положительной. Если субъекты имеют возможность оказывать финансовую помощь, в том числе и в рамках межрегионального взаимоотношения, то в этом ничего плохого нет.

— Есть ли оценки, какие объемы средств сейчас предоставляются?

— Сейчас это эпизоды, не миллиарды рублей, а миллионы. Но понятно, что для бюджетной системы в 10 триллионов рублей по консолидированным бюджетам субъектов — это совсем небольшая доля. Я думаю, что активно будет использоваться эта практика, особенно среди субъектов, которые будут входить в агломерации. К примеру, для совместного финансирования проектов, может даже в рамках проектов в части государственно-частного партнерства или для создания каких-либо объектов дорожной инфраструктуры, для проектов межрегионального значения, где очень размыта граница населенных пунктов. Много точек применения данный инструмент получит.

И в основном этим будут пользоваться субъекты, которые имеют достаточно высокий уровень бюджетной обеспеченности.

— Как обстоят дела с финансовой устойчивостью муниципалитетов: если с регионами проблему более-менее удалось решить, не сместилась ли она на уровень ниже?

— На наш взгляд, у нас довольно стабильные доходные источники, долг муниципалитетов в текущем году тоже снижается. Одно из самых ответственных полномочий, связанных с социальными гарантиями – по выплате заработной платы — на местных органах власти, закреплено за ними. И тенденции в последние годы — к централизации этих расходных полномочий на уровне региона. Поэтому политика межбюджетного регулирования в целом должна быть в руках губернатора каждого субъекта.

— Первый вице-премьер — министр финансов Антон Силуанов намекал, причем не раз, что хотел бы часть доходов бюджета Москвы забрать и как-то распределить среди других регионов. Это возможно?

— Действительно, дифференциация существует всегда. У нас и производительные силы, и полезные ископаемые в субъектах распределены неравномерно. Вы знаете, что у нас душевые доходы в субъектах отличаются на порядки, если брать налоговый потенциал на душу населения.

Бюджетная обеспеченность регионов до выравнивания различается более чем в десять раз, а после выравнивания этот показатель у нас доводится до 2,6 раза. Но все равно различие существует. Для того, чтобы убрать всю неравномерность, чтобы у нас бюджетная обеспеченность регионов с учетом всех факторов и различий была одинаковой, нам нужно было бы централизовать до 80% всех доходных источников на федеральном уровне с последующим перераспределением. Это неэффективно и невозможно.

Сильную дифференциацию по бюджетной обеспеченности дает налог на прибыль в основном. Но задачи такой не стоит в ближайшее время — идти в части дальнейшей централизации по налогу на прибыль. У нас этот опыт был, 1% по налогу на прибыль централизовали в 2017 году, но тем самым запустили прекраснейший инструмент, в том числе за счет этого источника. Он впервые использовался в Российской Федерации. По методике, понятной для всех субъектов, за счет централизации из федерального бюджета вернули прирост налога на прибыль регионам. В этом году это составило 36 миллиардов рублей.

Мы вернули всю сумму, в том числе и субъектам, которые не получают дотацию, которые имеют высокий уровень бюджетной обеспеченности, то есть регионам-донорам. Считаю, что это положительный факт. И не скрою, что этот маневр позволил нам сократить различие в расчетной бюджетной обеспеченности за счет перераспределения этих доходных источников в пользу субъектов, у которых невысокий уровень налогового потенциала, невысокий уровень экономического развития на территории.

— Некоторые регионы получили право ввести у себя курортный сбор, а также торговый сбор. Планируется ли распространить такую практику на всех?

— В части курортного сбора, безусловно, возможно. То есть с этой инициативой могут выходить и субъекты. На мой взгляд, возможно было бы предоставить право всем субъектам вводить туристический, или как его еще называют, гостиничный сбор. Это могли бы быть и субъекты, как мы говорим, Золотого кольца, например, Владимирская область и другие регионы, которые могли бы воспользоваться данным правом. Я считаю, что это положительный опыт.

— Что для этого нужно?

— Мы сами не будем этого делать, потому что все-таки это региональный доход и местный доход. Минфин пока не планирует к 2019 году каких-либо изменений. Но точно, я думаю, можно было бы рассмотреть вопрос в позитивном ключе, если бы законодательная инициатива пришла от субъекта. Пока с таким предложением выходил только Санкт-Петербург.

Каких-то системных обращений не было по поводу туристического сбора, но в принципе мы поддерживаем его принятие, потому что это мировая практика, и было бы очень полезным распространить ее на территории России в целом.

— А по поводу торгового сбора?

— Торговый сбор применяется фактически только в Москве. Доход – около 8 миллиардов рублей в год. Он имеет право быть, я считаю. Но по расширению практики — мы пока нигде это не фиксировали. Тут надо смотреть, опять же, главное, чтобы эта инициатива исходила от субъектов.

— "Опора России" предлагала передать муниципалитетам поступления от нового налога на самозанятых, который планируется ввести. Какова здесь позиция Минфина?

— Учитывая, что в последнее время у нас очень сильно централизованы расходные полномочия на субъекте, я считаю, что нужно эти платежи зачислять в государственный бюджет субъекта Российской Федерации. Но с правом по определению губернатором данные платежи на постоянной основе фиксировать за органами местного самоуправления. Но это право нужно предоставить губернатору отдельно взятого субъекта.

Варианты распределения налога между бюджетами бюджетной системы будут рассмотрены в рамках подготовки соответствующего законопроекта. При этом предложение "Опоры России" о направлении средств данного налога на пополнение местных бюджетов, в целом, соответствует предварительному решению о распределении налога между местными бюджетами и бюджетами внебюджетных фондов. Вместе с тем, необходимо учитывать, что в последнее время у нас очень сильно централизованы расходные полномочия на субъекте.

Здесь есть очень много особенностей, наблюдается очень сильная дифференциация между субъектами. А дифференциация в части бюджетной обеспеченности у муниципальной власти — она еще на порядок выше.