Реформа социальной сферы, в первую очередь пенсионной системы, является ключевой для каждой из трех экономических программ, представленных президенту. Глава Счетной палаты Татьяна Голикова уже проводила громкие реформы на посту министра здравоохранения и социального развития, а до этого отвечала за бюджетную политику в Минфине. В интервью РИА Новости в рамках ПМЭФ она рассказала, почему авторы всех трех стратегий подходят к решению проблемы не с той стороны и о чем забывают власти, рассуждая о повышении пенсионного возраста и размере страховых платежей. Беседовали Дмитрий Киселев и Мила Кузьмич.
— На столе президента лежат три варианта экономического будущего России. Каждый вариант считается просчитанным, но кого спросить об этом, как не вас, — вы оценивали эти программы?
— Говорить о мнении по этим документам пока рано. Я не могу сказать, что я не знакома с контурами программы Алексея Леонидовича Кудрина: она достаточно целостная, многие позиции охватывает.
Со всем ли я согласна? Не со всем. Принимала ли участие в обсуждении? Принимала. Вместе со своими коллегами, как, впрочем, и коллегами из других органов власти, из экспертного сообщества.
В меньшей степени, конечно, мы сотрудничали по программе Бориса Титова. Она не представляется мне такой целостной, как программа Кудрина. Но, в конце концов, я думаю, родится некий единый документ, который вберет в себя лучшее по результатам всех этих обсуждений.
— Пока создается впечатление, что программы Титова и Кудрина непримиримы. Там есть взаимоисключающие вещи…
— Но есть и одинаково поставленные проблемы: реформа государственного управления, судебной и правоохранительной систем. И когда я говорю, что программа Алексея Леонидовича в большей степени отвечает на поставленные вопросы, я имею в виду, что они более содержательно прописаны. Но, может быть, мое восприятие определяется тем, что я принимала участие только в обсуждении программы Кудрина.
— Субъективно вам ближе программа Кудрина?
— Да.
— Но вы сказали, что не со всем в ней согласны. Можете пояснить?
- Там очень много сложных для меня вопросов. У меня есть прошлое министра здравоохранения и социального развития, я предметно занималась пенсионной системой, реформой в сфере законодательства о здравоохранении и обязательном медицинском страховании. Мне кажется, что эти блоки, на которые он обращает достаточно серьезное внимание, не прописаны так, как должны быть.
Они очень чувствительны для общества, для населения, и от того, насколько правильно они будут объяснены, настолько они могут быть поддержаны. Например, мы обсуждаем вопрос пенсионного возраста с позиции фискальной сбалансированности. Мы его не обсуждаем с позиции гражданина. Почему происходит повышение? За счет каких факторов?
Да, мы достигли определенных успехов в росте продолжительности жизни, но мы не отвечаем на вопрос о продолжительности трудовой жизни, а именно она является составляющей увеличения пенсионного возраста. Если она реально растет — тогда у нас есть потенциал к его увеличению, есть возможности использования этого ресурса.
В программе это немного по-другому представлено: говорится о том, что это улучшит сбалансированность пенсионной системы, но ничего не говорится о том, что будет происходить с доходной частью бюджета пенсионной системы. А это существенный фактор сбалансированности.
Это одна из ключевых реформ и одна из ключевых составляющих доходной и расходной части бюджетной системы страны.
— Выступая на сессии ПМЭФ, вы сказали, что систему социального страхования вообще не надо рассматривать по отдельным фондам, надо смотреть на сбалансированность системы в целом. Вы считаете, надо объединить внебюджетные фонды?
— Это может быть объединение, может быть перераспределение ресурсов между этими фондами, если в одном из них есть недостаток средств.
Никто не задает вопрос, что должно происходить с расходной частью этих фондов, с тем, как будет обеспечена система здравоохранения, система оплаты больничных листов, нетрудоспособности и так далее. Это неприятная тема, она сложная и с точки зрения понимания, и с точки зрения модернизации законодательства. И все предпочитают говорить о более простых вещах: давайте поменяем налоги, уменьшим, увеличим ставки…
Может быть, какие-то фонды и можно объединить, почему нет. Такой вопрос может стоять на повестке дня. Мы уменьшим административные расходы, мы, если уж передали администрирование платежей в налоговую службу, постепенно начнем обладать информацией, как они уплачиваются, где от этих взносов уходят, а где — нет.
На самом деле у нас есть множество других проблем: отдельные регионы не могут выплачивать заработную плату. Чтобы зарплату выплатить, но сэкономить, они недоплачивают страховые взносы в пенсионную систему, в систему обязательного медицинского страхования. Это тоже является фактором формирования задолженности.
Нужно проанализировать, отчего это произошло. И где у нас есть реальный ресурс снижения ставок, а где у нас есть риски, что если мы их снизим, то можем получить нежелательный результат. И придется переигрывать все обратно.
У нас нет права на ошибку в проведении социальных реформ, потому что это напрямую затрагивает людей. Это публичные обязательства государства, которые ни при каких обстоятельствах государство не может не исполнять. И если не будет хватать денег в этих системах, значит, это должен будет финансировать федеральный бюджет в ущерб другим расходам.
— То есть вы считаете, что пока о снижении ставки страховых взносов говорить рано?
— Конечно.
— Правительство внесло в Госдуму поправки в бюджет-2017. Есть ли риски недопоступления средств или, напротив, Минфин, как обычно, занизил прогноз по доходам?
— Есть и те риски и те риски. Думаю, прогноз будет меняться — качественность его всегда вызывает вопросы. Минфин сейчас поставил в уточненный бюджет цену нефти 46,5 доллара за баррель и некоторое укрепление рубля — чуть больше 64 рублей за доллар. По тем сценарным условиям, которые легли в основу поправок, предполагается, что ослабление курса произойдет в конце года, но пока предпосылок для этого нет. Вполне возможно, что и цена на нефть в конце года будет чуть-чуть повыше, чем они заложили. Соответственно, эти два фактора будут влиять на доходы бюджета как в плюс, так и в минус.
Если брать только этот прогноз, как всегда, у Минфина недосчет по НДС — и по внутреннему, и по внешнему. Я не знаю, с чем это связано, но это традиционная позиция, которая в течение ряда лет присутствует, и, как правило, мы бываем более точны в оценке, чем они.
— Вы являетесь ярким критиком неэффективных расходов правительства: изменилось ли что-то за последний год, каков объем этих неэффективных расходов?
— Все запомнили эту цифру — триллион рублей, о которой я говорила. Она касалась не только расходов, но и доходной части: мы совокупно оценивали объем возможных резервов для федерального бюджета по итогам исполнения за 2015 год. После этого был доклад президенту, родилось августовское поручение президента правительству, где были расписаны позиции, по которым нужно принимать меры. Что-то изменилось с тех пор? Меняется.
Уже сейчас мы констатируем, что такая неэффективность постепенно снижается. Я не говорю о неэффективности при использовании средств, я имею в виду неэффективность при планировании. Мы сейчас объем такой неэффективности оцениваем в 500 миллиардов рублей.
Отчасти такой результат связан с тем, что мы ужали бюджет в 2016 году. Машина осталась такой же неповоротливой, но когда вам в директивном порядке говорят, что это надо скорректировать, вы вынуждены оставлять только наиболее приоритетные статьи.
— В поправках к бюджету Минфин заложил для себя возможность потратить из ФНБ дополнительно 200 миллиардов рублей, если доходов будет не хватать. Так ли необходима эта страховка и стоит ли вообще делать ее из ФНБ?
— Не стоит. Если вы помните, когда в прошлом году они ставили возможность дополнительного использования Резервного фонда, я их критиковала и говорила, что так не будет. И так не было. Они поставили себе страховку. Для чего? Могу только предположить, истина может быть в другом. Но думаю, Минфин просто не хочет часто выходить с поправками в бюджет и хочет иметь дополнительные полномочия на случай, если доходов вдруг не будет хватать. Но мне кажется, сейчас есть все основания предполагать, что этого не потребуется. Хотя бы потому, что доходы бюджета будут больше.
Мы скоро увидим новое бюджетное правило, которое здесь очень активно обсуждается. Но в контексте нового правила обсуждается только цена отсечения. Никто не обсуждает, что будет происходить с самими этими фондами.
У нас при планировании бюджета на 2017 год было заложено полное исчерпание средств Резервного фонда и даже некоторое использование средств ФНБ. Сейчас ситуация стала чуть лучше: цена нефти чуть больше, нефтегазовые доходы стали поступать, это дало возможность внести поправки в бюджет. На нефтегазовые доходы по известному правилу Минфин приобретает валюту на рынке. Но продолжает ставить полное использование средств Резервного фонда в поправках к бюджету на конец года. Как вы думаете, это произойдет? В таком объеме — думаю, нет. При этом по-прежнему предполагается использование средств ФНБ.
Если вы посмотрите на бюджетное правило, которое скоро будет обсуждаться, вы увидите, что Минфин, ужесточая планку по расходам, устанавливая базовую цену отсечения, говорит, что если в Резервном фонде денег будет недостаточно, то источником пополнения бюджета будет ФНБ. Это означает, что в перспективе министерство финансов предполагает, что Фонд национального благосостояния существовать не будет.
— Вы имеете в виду, будут потрачены свободные средства, которые не инвестированы в самоокупаемые инфраструктурные проекты?
— Какие свободные средства? Там такого не написано. Постепенно, с годами будет идти полное исчерпание Фонда национального благосостояния. Если вернуться к нормативной базе — ФНБ служит источником балансирования пенсионной системы. Как это встраивается в сегодняшнее предложение Минфина по пенсионной системе? Ответа нет.
Я думаю, что никто на это сейчас просто не обращает внимания. Это пока второстепенно. Мы обсуждали эту тему с Минфином, не знаю, двинутся ли они в какую-то сторону. Но пока не обсуждали это в правительстве и не вносили бюджетное правило в Госдуму. Возможно, там будут какие-то коррективы, но глобально, я думаю, корректив не будет.
На мой взгляд, обсуждать такие вопросы, как долгосрочная устойчивость системы социального страхования, без понимания обоих составляющих — и доходов и расходов, — просто неприемлемо.
