МОСКВА, 22 авг — РИА Новости. Закон о монетизации льгот, который был подписан десять лет назад, оказался неподготовленным и непродуманным; после многочисленных протестов льготников он заставил власти в пожарном порядке латать дыры в реформе и выделять на нее дополнительные средства. Система социальной поддержки населения с тех пор пришла в равновесие, а монетизация была в целом правильным шагом, считают эксперты, не исключая при этом вероятности возврата к натуральным льготам.
Предпосылки монетизации
Льготы, как средство поощрения граждан, имевших особые заслуги перед государством, появились в стране еще в советское время. В разгар перестройки и либеральных реформ 1980-1990-х годов их количество стало расти лавинообразно, а сами льготы превратилась в систему социальной поддержки населения. В условиях высокой инфляции и при отсутствии денег в бюджете на выплату достойных зарплат, пенсий и пособий федеральные и региональные власти стали вводить натуральные льготы для различных категорий граждан. При этом многие льготы так и не были реально обеспечены, а количество формальных получателей превысило половину населения страны.
"Натуральные льготы оставались нам в наследство от предыдущих созывов Государственной Думы, где левых было большинство. Тогда они установили льгот на сумму, превосходящую совокупные возможности бюджета в шесть раз. Это означало, что льготы где-то реализовывались, где-то существовали только на бумаге", — вспоминает глава комитета Госдумы по труду, социальной политике и делам ветеранов Андрей Исаев.
Сложившаяся система была непрозрачной и способствовала хищению государственных средств, так как отсутствовали эффективные механизмы, позволяющие оценить объем реально оказываемых услуг. Да и данные о количестве самих льготников разнились. "Когда начали сравнивать количество льготников, которые находятся в списках регионов, с данными федерального реестра, оказалось, что разница между этими цифрами составляет почти 8 миллионов человек. Это говорит о том, что порядка в предоставлении социальных услуг не было", — рассказал РИА Новости председатель комитета Совета Федерации по социальной политике Валерий Рязанский.
С начала 2000-х годов ситуация в экономике России стала постепенно стабилизироваться, мировые цены на нефть пошли вверх, волнения на социальной почве улеглись, а бремя льгот стало все больше тяготить государство. В правительстве возникла идея заменить натуральные льготы денежной компенсацией, активно продвигаемая Алексеем Кудриным, занимавшим тогда пост главы Минфина.
Концепция реформы
Монетизация должна была оздоровить бюджетную систему России, привести заложенные в законах льготы в соответствие с бюджетными возможностями, дать живые деньги для развития транспорта, ЖКХ и других отраслей.
Чиновники, готовившие реформу, также упирали на то, что подобный шаг сделает всю систему льгот более справедливой и эффективной. Ведь воспользоваться имеющимися у них на бумаге льготами могли далеко не все. Например, сельские жители, не пользовавшиеся своим правом бесплатного проезда на городском транспорте, смогут вместо этой абстрактной льготы получить реальные деньги.
Законопроект предусматривал замену ряда льгот ежемесячной денежной выплатой (ЕДВ). При этом три вида льгот (проезд в городском транспорте и пригородных электричках, бесплатные лекарства и право на бесплатное санаторно-курортное обслуживание) льготники могли сохранить за собой, отказавшись от ЕДВ.
Все льготники были разделены на федеральных и региональных. Компенсировать льготы денежными выплатами для примерно 14 миллионов федеральных льготников (инвалидов, военнослужащих, ветеранов ВОВ, "чернобыльцев" и ряда других) должен был федеральный бюджет. А для примерно 20-30 миллионов региональных льготников (пенсионеров, ветеранов труда и других) субъекты РФ должны были провести аналогичную монетизацию или сохранить натуральные льготы, оплачивая их предоставление транспортным предприятиям и другим поставщикам услуг из своих бюджетов. Пенсионеры, компенсации для которых не были в итоге заложены ни в федеральный, ни в региональные бюджеты, стали основной движущей силой протестов, прокатившихся по стране после введения закона в действие.
Пожар заливали деньгами
По замыслу реформаторов, герои Великой отечественной войны в качестве компенсации натуральных льгот должны получать ежемесячно 3,5 тысячи рублей, ветераны войны — по 1,5 тысячи, инвалиды войны — по 2 тысячи, блокадники — по 1,1 тысячи, ликвидаторы чернобыльской аварии — по 1,7 тысячи, инвалиды, в зависимости от группы, — от 800 до 1,4 тысячи, доноры — 500 рублей.
"Ошибки были допущены с точки зрения денежного эквивалента, который нужно было вложить в расчет каждой льготы. И здесь не в полном масштабе удалось заместить реальным финансированием все имевшиеся льготы. Это в первую очередь коснулось городских жителей. Пострадали "чернобыльцы", инвалиды, имевшие право на технические средства реабилитации. Пришлось уточнять законодательство, уточнять размер возмещения", — отмечает Рязанский. "При тех финансовых ресурсах, которые имелись 10 лет назад, при тех темпах экономического роста, надо было денег с монетизацией льгот не жалеть. Деньги для этого были. Основные волнения как раз были связаны с тем, что компенсация по ряду монетизированных льгот была недостаточной", — согласен с ним директор Института стратегического анализа компании "ФБК" Игорь Николаев.
На замену льгот денежными компенсациями федеральным льготникам в бюджете 2005 года было изначально предусмотрено 171,8 миллиарда рублей, но дальнейшие расходы в разы превысили эту сумму. Недостаточный объем компенсаций и многочисленные огрехи при практическом воплощении в жизнь вызвали широкомасштабные акции протеста и падение рейтингов президента и кабмина. Правительство и законодатели вынуждены были вносить многочисленные поправки в принятый закон и выделять для льготников дополнительные средства.
"Шаг за шагом государству приходилось платить все более высокую цену за отменяемые натуральные льготы. Многие из них так и сохранились. Другие не остались, но были оплачены дороже, чем предполагалось в начале. Если бы в то время не было тучных лет и если бы бюджет каждый год не получал прибавку от роста цен на нефть, все могло обойтись гораздо хуже. Проблемы залили деньгами. Большие доходы от роста цен на нефть позволили выйти из положения", — вспоминает научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин.
В январе 2005 года президент предложил индексировать пенсии не с 1 апреля, как было намечено ранее, а с 1 марта, и повысить их минимум на 200 рублей. Одновременно он поручил повысить денежное довольствие военнослужащим.
"Реформа была начата в неподготовленном виде. С людей, например, начали требовать деньги за проезд, еще не выплатив им соответствующих денежных компенсаций. Люди потеряли право на бесплатные лекарства в начале января, а денежную выплату получили только в конце месяца", — говорит глава комитета Госдумы Исаев.
Льготникам также практически не разъяснили суть изменений и то, какие права они имеют. Даже мама премьер-министра Михаила Фрадкова, получившая как льготница 500 рублей, не смогла объяснить сыну, за что эта сумма.
Президент вынужден был констатировать, что реформа пошла не так, как предполагалось, и страна понесла большие социально-политические издержки, а премьер Фрадков признал, что правительство поспешило с монетизацией. Опасаясь дальнейшего роста недовольства населения, правительство отложило намеченную на 2006 год монетизацию льгот ЖКХ.
Взгляд 10 лет спустя
Большинство опрошенных РИА Новости экспертов признают необходимость проведенной 10 лет назад реформы, однако не все считают ее своевременной. "Я не отрицаю, что монетизация льгот могла быть полезным шагом, но не думаю, что эта идея была самой подходящей в то время. Тогда же шла работа над пенсионной реформой, которая требовала определенных средств. В результате денег на пенсионную реформу уже не осталось, и она была проведена позже. Были и другие моменты, которые были упущены", — полагает научный руководитель ВШЭ Ясин.
"Несмотря на перипетии, которые сопровождали это решение, я бы оценил его как шаг в правильном направлении. Оно послужило отправной точкой принятия других решений, которые были связаны с тем, что на эффективность льгот как таковых в принципе обратили повышенное внимание. Эта работа далеко еще не закончена. Впереди инвентаризация и пересмотр очень многих налоговых льгот, которые еще остаются и действуют", — считает советник Института современного развития Никита Масленников.
"Жизнь подтвердила правильность общей идеологии, которая была заложена в закон. На сегодняшний день абсолютное большинство тех, кто имеет такое право выбора, выбрали деньги, то есть поступили именно таким образом, как и предполагалось при проведении реформы", — говорит Исаев.
"Время многое поправило за 10 лет. Люди привыкли к некоторым вещам, поняли. Важно, что людям была предоставлена возможность менять свои решения. Кто-то попробовал отказаться от льгот и получать деньги, понял, что это ему невыгодно, и стал опять получать в натуральном виде эти льготы. Система пришла к своему равновесию и все выбрали то, что считали нужным", — добавляет руководитель департамента социального развития ФНПР Константин Добромыслов.
А депутат Госдумы Оксана Дмитриева считает проведенную 10 лет назад монетизацию вредной. "Эта реформа была вредна, безусловно, потому что фактически расходы на льготы выросли в 2-3 раза, чтобы компенсировать социальный ущерб", — говорит она. Не выиграли от реформы, по мнению Дмитриевой, и сами льготники. "Многие льготы просто были потеряны и никаким образом не компенсированы — например, междугородний проезд инвалидам и участникам войны. Индексация ежемесячных денежных выплат отстает от фактического уровня инфляции. Каждый раз индексация в бюджете закладывается на гипотетическую инфляцию, а по факту инфляция оказывается выше. Уже накоплено большое отставание. При этом транспортные тарифы у нас растут существенно выше, чем официальный уровень инфляции. Реальный объем получаемых услуг сокращается", — считает Дмитриева.
Дорога без возврата?
Необходимости возврата к натуральным льготам большинство экспертов также не видит, но вероятность такого развития событий в условиях ухудшающейся бюджетной ситуации некоторые не отрицают. "Мы сейчас живем в такое время, что ничего нельзя исключать, в том числе практику возврата к натуральным льготам. Но я думаю, это был бы шаг назад. Натуральные льготы искажают пропорции в экономике и дают неадекватное представление о тех средствах, которые нужны для решения тех или иных задач", — сказал директор Института стратегического анализа компании "ФБК" Николаев. "Я думаю, что это делать противопоказано, потому что это путь куда-то вбок из рыночной экономики", — поддерживает советник Института современного развития.
"Я надеюсь, что возврата уже не будет. Если мы пошли на это и заплатили дорого, зачем же обратно? Хотя <…> это сейчас все непредсказуемо", — полагает научный руководитель ВШЭ.
А глава комитета Госдумы Исаев считает необходимыми дальнейшие шаги в сфере монетизации льгот. "Сейчас, поскольку на натуральном лекарственном обеспечении и санаторно-курортном обслуживании остались только те, кто остро в этом нуждается, а денег у них больше не стало, они испытывают определенные затруднения. Я думаю, что, может быть, надо было бы рассмотреть вопрос об окончательной монетизации, то есть выдать всем деньги, а просто определенные виды заболеваний взять в отдельную программу государственного обеспечения, которая действовала бы независимо от льготной программы в рамках бюджета фонда ОМС", — сказал он РИА Новости.
"Сейчас любая вводимая или пролонгируемая льгота должна быть обеспечена финансовыми ресурсами. Это золотое правило пришло из того времени, когда принималось решение о переходе с натуральных льгот на денежные выплаты. И это серьезное достижение, поскольку при принятии решений нужно доказывать, что на них есть средства. Это остужает мозги ультрарадикалов в социальной сфере. И этого правила надо придерживаться, как бы тяжело ни было и как бы кому-то не хотелось пропиариться и запустить на орбиту обсуждение каких-то дополнительных льгот", — отмечает глава комитета Совфеда Рязанский.
