Увеличение сроков полномочий президента и Госдумы, объединение судов, изменение порядка утверждения заместителей Генпрокурора — только такие поправки в Конституцию были или будут приняты за 20 лет существования Основного закона страны. Технические изменения вроде переименования субъектов Федерации — вообще не в счет. Между тем с 1993 года в России произошли кардинальные перемены, касающиеся и порядка формирования парламента страны, и принципов федеративного устройства, и организации местного самоуправления, и прав граждан страны. Текст Конституции тем и хорош — для тех, кто может без формального нарушения Основного закона при необходимости менять практику его применения. Тем он и плох — для тех, кто считает, что заложенная в тексте Основного закона возможность его трактовок дает верховной власти неограниченные полномочия и ущемляет гражданские свободы. Вот 10 причин, по которым стоит любить или не любить российскую Конституцию.
Депутаты и сенаторы: народные избранники или партийные функционеры
Федеральному собранию Конституция отводит важнейшую роль в управлении страной — помимо принятия законов, каждая из его палат, Совет Федерации и Госдума, наделены другими важнейшими полномочиями. От утверждения чрезвычайного и военного положения, решения вопроса об использовании вооруженных сил за пределами страны до согласования кандидатуры главы правительства и отрешения от должности президента.
Между тем, Конституция не дает внятного ответа на вопрос: а каким образом избираются или назначаются члены Совета Федерации и по какому принципу избираются депутаты Госдумы?
С Советом Федерации все еще сложнее. В основных положениях Конституции сказано, что "в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". По переходным положениям Конституции, первый состав СФ в 1993 году избирался прямым голосованием избирателей — по два человека от каждого субъекта федерации. С 1996 года членам верхней палаты парламента по должности автоматически становились губернаторы и спикеры законодательных собраний республик, краев и областей. Но в 2000 году по инициативе Владимира Путина все изменилось: губернаторы и региональные парламенты стали делегировать в СФ своих представителей. А затем уже не раз менялся и порядок отбора этих представителей: представлять регион могли только те, кто прожил в нем определенное количество лет, затем из этого правила были сделаны исключения, потом для работы в СФ стало нужно сначала избраться в региональный парламент или орган местного самоуправления.
Губернаторы: избранные или назначенцы
Не отвечает Конституция и на другой важнейший вопрос о власти: кто и как избирает или назначает глав субъектов федерации — губернаторов и президентов национальных республик. В Основном законе лишь сказано, что этот вопрос регулируется федеральным законодательством. До середины 90-х годов они назначались указами президента России. Затем избирались населением своих регионов. После трагедии в Беслане Владимир Путин заявил, что такая система не отвечает современным реалиям, и губернаторские выборы были отменены. Формально президент России представлял местному парламенту кандидатуру на пост главы региона, а депутаты были вправе утвердить ее или нет. На деле же не было ни одного случая, когда местные законодатели решились отклонить внесенную президентом кандидатуру. Поэтому по сути Кремль просто назначал губернаторов. Критики подобной системы указывали на то, что среди конституционных полномочий президента нет права представлять кандидатуры на пост главы региона. Этот вопрос даже рассматривался в Конституционном суде, который не обнаружил в этом никакого противоречия Основному закону. После массовых протестных выступлений в конце 2011 — начале 2012 годов Кремль вернулся к прямым губернаторским выборам, однако регионам было разрешено при желании не проводить их. Поэтому в Дагестане и Ингушетии в сентябре 2013 года глав этих республик избирали местные депутаты: формально они выбирали из трех предложенных президентом России кандидатур, но по счастливому совпадению в обоих случаях с подавляющим преимуществом победили действующие руководители.
Как работают губернаторские фильтры, читайте подробнее в материале "Операция "губернаторские выборы" подошла к концу".
Местное самоуправление: независимость или вертикаль власти
Конституция формально гарантирует независимость местного самоуправления от системы органов государственной власти — то есть мэры городов не должны подчиняться губернаторам своих регионов и федеральному начальству, и те не должны влиять на их назначение. Такое положение дел никогда не устраивало губернаторов, многие из которых конфликтовали с главами областных центров и крупных промышленных городов из-за финансирования и полномочий. Федеральному центру чересчур самостоятельные и плохо контролируемые мэры тоже были не нужны. Поэтому в 2000-х годах была изобретена и сейчас активно внедряется новая схема организации местного управления: глава города избирается на всеобщих выборах, но реальных полномочий не имеет, так как всю хозяйственную деятельность контролирует так называемый сити-менеджер. Его кандидатуру утверждает городской парламент, формально независимый от региональных властей. Однако на практике губернаторам гораздо проще повлиять на выбор депутатов, чем на избирателей, и добиться назначения сити-менеджером лояльного и подконтрольного человека. В городах с такой системой управления региональным властям не так уж страшна победа на выборах их политического противника — как, например, Евгения Ройзмана в Екатеринбурге. Он будет исполнять лишь представительские функции.
Особый случай — с Москвой и Санкт-Петербургом. Эти города являются самостоятельными субъектами федерации. В них, согласно Конституции, тоже должно быть независимое местное самоуправление. Что исключает назначение глав округом или районов мэром Москвы или Петербурга. Однако столичные власти сначала категорически отказывались делиться властью, а в итоге добились принятия специального федерального закона, который вводил особый порядок организации местного самоуправления в Москве и Петербурге. Формально местное самоуправление было сохранено на уровне районов, но никаких полномочий районные депутаты не получили, а вся власть осталась в руках назначаемых "сверху" глав районов и округов.
Регионы: все равны или некоторые равнее других
Конституция провозглашает равноправие субъектов федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральным центром. Однако в 90-х годах слабый федеральный центр заигрывал с региональными властями, стремясь заручиться их поддержкой. Поэтому почти в массовом порядке Кремль подписывал с субъектами федерации договоры о разграничении полномочий, по которым республики и области получали существенные льготы — в том числе налоговые. В общей сложности такие договоры были заключены с 46 субъектами федерации. Чем сильнее был регион и чем влиятельнее был его руководитель — тем больше благ он "выбивал" из федерального центра. Считается, что наилучшие условия удалось получить Татарстану и Башкирии. С приходом к власти Владимира Путина все эти договоры были либо расторгнуты, либо прекратили свое существование в связи с истечением срока действия. Начался обратный процесс — перераспределения полномочий и налоговых поступлений в пользу федерального центра. Что тоже формально никак не противоречило Конституции. Впрочем, для Татарстана вновь было сделано исключение: в 2007 году с этой республикой был подписан новый договор о разграничении полномочий.
Как менялись границы России на протяжении веков, смотрите в инфографике РИА Новости >>
Свобода передвижения: безусловное право или нарушение миграционного законодательства
"Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства". Благодаря этому положению Конституции в середине 90-х годов решением Конституционного суда был, по сути, отменен институт прописки, а органам власти было запрещено брать непомерную плату за регистрацию иногородних. Однако институт регистрации отменен не был, и право на свободное перемещение по факту в России ограничено 90 днями. По истечении этого срока гражданин обязан представить основания, по которым он проживает в не принадлежащем ему помещении, и получить временную регистрацию по месту пребывания.
Зачем россиянам регистрация, разбиралась Анна Каледина >>
Митинги и шествия: свобода волеизъявления или нарушение правопорядка
"Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование". 31-я статья Конституции не требует никаких согласований или разрешений для проведения одиночных либо массовых акций. Тем не менее проведение несогласованных с властями митингов и шествий является правонарушением, а с учетом обстоятельств может быть квалифицировано как уголовное преступление. Это вызывает возмущение некоторых граждан, которые обвиняют власти в нарушении Основного закона. Власти отвечают им другой статьей Конституции: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц". А при желании нарушением прав других граждан можно считать не только перекрытие улицы, но и порчу газона в сквере.
Как и почем теперь можно митинговать, читайте подробнее в материале >>
Презумпция невиновности: судебный вердикт или убийственный аргумент
"Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда". Несмотря на эту статью Конституции, в 2004 году был принят закон, запрещающий выдавать родственникам и даже сообщать о месте захоронения тех, кто участвовал в теракте и был убит во время контртеррористической операции. Тем самым к террористам были автоматически приравнены люди, которые даже заочно не были признаны виновными решением суда. Европейский суд по правам человека признал невыдачу тел нарушением Конвенции о правах человека, однако российский Конституционный суд признал соответствующую норму закона не противоречащей Основному закону.
Свобода вероисповедания: право на убеждения или оскорбление чувств верующих
"Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними". Несмотря на это положение Конституции, в 2013 году был принят закон, запрещающий оскорблять религиозные чувства верующих. Критики этого закона указывали на то, что чувства верующих может оскорбить, например, распространение атеистических убеждений. Сторонники принятия закона ссылались на то, что "публичные действия, выражающие явное неуважение к обществу и совершенные в целях оскорбления религиозных чувств верующих" нарушают другую статью Конституции, согласно которой "не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду".
Как в России защищают чувства верующих и чем это грозит, читайте подробнее в материале >>
Казус белли: парламентский контроль или возможность маневра
Весьма деликатный по отношению к тексту Конституции случай произошел в 2008 году. 8 августа российские войска вошли на территорию Южной Осетии, а затем и Абхазии для "принуждения к миру" Грузии. Формально на тот момент Россия признавала территориальную целостность этой страны в прежних границах, то есть включая де-факто неподконтрольные ей автономии. Основной закон РФ гласит, что "решение вопроса о возможности использования вооруженных сил РФ за пределами территории РФ" относится к ведению Совета Федерации. Однако к моменту начала войны верхняя палата парламента не только не давала санкции на использование армии, но даже не рассматривала этот вопрос. Лишь 25 августа, когда боевые действия уже давно завершились, сенаторы собрались на внеочередное заседание и "решили вопрос". Впрочем, в Конституции ведь и не сказано, что его необходимо было решить до ввода войск в Грузию.
"Формулу любви" в политике Москва и Тбилиси найдут не скоро >>
Права человека: базовая ценность или государственный интерес
Ответ на вопрос, почему гарантированные гражданам Конституцией права и свободы соблюдаются не в точном соответствии с ее буквой и духом, дает сама же Конституция. В статье 55 Основного закона прямо говорится, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Кто и как определяет меру, необходимую для "защиты" и "обеспечения", в Конституции ничего не сказано.
Именно этим она так хороша для одних и так плоха для других.
Владимир Путин: "Мы должны бережно относиться к Конституции нашей страны". Что говорил президент о возможности изменять Конституцию >>
20 лет Госдуме: как и почему изменился парламент за 20 лет, рассказывают главный редактор ria.ru Илья Булавинов, который в качестве журналиста наблюдал за парламентариями со стороны, и депутат Оксана Дмитриева, которая работает в Госдуме с первого дня ее существования. Читайте подробнее в материале "20 лет Госдуме: от идеалистического романтизма к маргинальному эпатажу".
20 лет Совету федерации: нелегкий путь, который прошла за эти 20 лет одна из двух палат российского парламента анализирует обозреватель РИА Новости Константин Богданов. Читайте подробнее в авторской колонке "20 лет Совету федерации: между баронской фрондой и госслужбой".
