Банкротство "Капитал Тура" может повлечь за собой ужесточение правил работы на туристическом рынке. Поправки в закон о туристской деятельности, которые Госдума должна принять до окончания весенней сессии, то есть до начала июля, повлияют на деятельность всей отрасли. Главные новшества - дифференцированный размер финансового обеспечения для крупнейших операторов и обязанность агентств работать от имени и по поручению туроператора. О грядущих изменениях мы попросили рассказать заместителя руководителя Ростуризма Евгения Писаревского.
- Евгений Леонидович, как изменится работа туроператоров после июля 2011 года?
- Действительно, последние события в Египте нанесли большой ущерб экономике туристской отрасли. В свою очередь история с "Капитал Туром" негативно повлияла на ее репутацию. На сегодня общая задолженность оператора-банкрота перед туристами составляет более 326 миллионов рублей, в страховую компанию поступили обращения граждан на сумму около 150 миллионов рублей, 2718 туристов на момент объявления дефолта туроператором находились за рубежом, некоторые из них насильственно удерживались администрациями отелей Египта, Таиланда, Доминиканы. Для оказания туристам неотложной оперативной помощи потребовалось привлечение значительных сил и средств не только федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма и консульских учреждений за рубежом, но и содействие профессионального туристского, страхового и транспортного сообщества.
Для предотвращения подобных событий в будущем Минспорттуризма РФ, Ростуризм совместно с парламентариями и профессиональным туристическим сообществом считают необходимым принятие срочных мер по совершенствованию законодательства о туристской деятельности.
Следует отметить, что у Ростуризма в 2011 году уже появились дополнительные возможности по проверке достоверности финансовой отчетности туроператоров. Так, с 1 января 2011 года вступили в силу изменения к закону "Об аудиторской деятельности", в соответствии с которыми у крупных туроператоров, предоставляющих финансовое обеспечение на новый срок, Ростуризм будет требовать в составе годовой бухгалтерской отчетности обязательное аудиторское заключение. Это требование касается операторов, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма и находящихся на общем режиме налогообложения, чья выручка от оказания услуг за предшествовавший отчетному год превышает 400 миллионов рублей или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 миллионов рублей. А также операторов, являющихся открытыми акционерными обществами. Более подробно особенности предоставления отчетности для операторов по выездному туризму мы разъясним в информационном письме.
Очень важным является предоставление Ростуризму права обращаться в суд с требованием об исключении туроператора из реестра в связи с грубым нарушением им закона о туристской деятельности и/или иных федеральных законов, в том числе в случае выявления заведомо недостоверных, неполных сведений либо подложных документов о его финансовом состоянии.
Необходимо также установить запрет для туроператора повторно в течение года обращаться с заявлением о внесении сведений в реестр туроператоров, если сведения о нем исключены из реестра судом в связи с грубым нарушением закона.
Целесообразно определить минимальный размер финансового обеспечения туроператора в сфере выездного туризма, объем доходов которого от реализации туристского продукта превышает, например, 1,5 миллиарда рублей, в виде постоянной величины плюс 10% от общего объема денежных средств, полученных от реализации туристского продукта в календарном году.
Следует установить обязанность страховщика и гаранта информировать федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма обо всех заключенных, продленных, недействительных и прекративших свое действие договорах страхования ответственности туроператора либо выданных туроператору и прекращенных банковских гарантиях.
В статью 17.6 закона о туристской деятельности целесообразно включить положение о предоставлении страховщику права предъявлять регрессное требование в пределах произведенной страховой выплаты к туроператору, если умышленные действия (бездействие) учредителя (участника) юридического лица, осуществляющего туроператорскую деятельность, его руководителя, работника либо иного лица, которое действовало в интересах туроператора в соответствии с его учредительными документами, повлекли за собой причинение реального ущерба туристам и/или иным заказчикам.
В законодательстве о туристской деятельности необходимо также изменить правовую природу туристской путевки, по аналогии с нормами транспортного законодательства, регулирующими вопросы применения перевозочных документов. Сущность туристской путевки должна заключаться не только в том, что она подтверждает факт оплаты туристского продукта, но и в том, что она удостоверяет заключение договора о реализации туристского продукта. Причем договор о реализации туристского продукта может быть оформлен как на бумажном носителе, так и в электронном виде ("электронная" туристская путевка), с размещением информации об условиях договора о реализации туристского продукта в автоматизированных информационных системах. Формы туристской путевки, а также требования к автоматизированным информационным системам могут устанавливаться Минспорттуризмом России.
Еще одним важным направлением совершенствования законодательства является детализация норм статьи 17 закона о туристской деятельности, регулирующих вопросы страхования туристов на случай внезапного заболевания и от несчастных случаев. Как показало ДТП в Египте в конце прошлого года, минимальная сумма страхового покрытия должна составлять 900 тысяч рублей на одного туриста. Страховой полис должен включать в себя как минимум оплату расходов туриста на лечение, расходы, возникшие вследствие несчастного случая, заболевания или смерти застрахованного (включая расходы на репатриацию, расходы по предоставлению возможности транспортировки пострадавшего застрахованного и несовершеннолетних лиц, сопровождавших застрахованного, и принадлежащего ему имущества), расходы по оказанию экстренной стоматологической помощи, по оказанию юридической помощи, необходимость которой вызвана перечисленными выше событиями.
Представляется, что у туроператора должно быть право отказаться от заключения договора о реализации турпродукта, если турист не желает приобретать соответствующий страховой полис. Особенно в случаях, когда поездка предполагает занятие экстремальными видами туризма и отдыха.
В рабочей группе в Минспорттуризма принято решение о введении ограничения на работу турагентов от своего имени. Они смогут продавать туры только от имени и по поручению оператора. Это значительно повысит ответственность оператора за деятельность своих агентств. В юридическом смысле с того момента, как турист заключил договор с турагентом, права и обязанности по оказанию услуг туристам должны возникать у оператора, а не агента. Это более правильно, так как в современном законодательстве агент, который продает продукт от своего имени, де-факто является квазиоператором, но без соответствующего финансового обеспечения. Все это приводит к негативным финансовым последствиям для туристов. Ростуризм рассчитывает, что в случае введения этих изменений для обеспечения стабильности и предсказуемости на туристском рынке будет установлен переходный период, который необходим для подготовки отрасли к работе в новых условиях.
- Получается, что государство перекладывает свои функции по регулированию агентского рынка на операторов.
- Действительно, на туристском рынке есть предложения ввести финансовые гарантии для турагентов, но политика государства сегодня направлена на минимизацию госрегулирования там, где это возможно. Кроме того, операторы и сейчас сами могут ввести финансовые гарантии для своих агентов - в виде денежных депозитов, банковских гарантий и. т.д.
- Федеральный реестр туроператоров был создан в 2007 году. Насколько изменилось с тех пор число компаний?
- Их количество достаточно стабильно. Общее число операторов в реестре - 4425. Выездным туризмом занимаются 1800-1900 операторов, причем эта цифра не меняется с 2008 года. Из них 38 имеют финансовое обеспечение на 100 миллионов рублей, 37 - на 60 миллионов, 1871 - на 30 миллионов. Число операторов по внутреннему туризму составляет 1833, по въездному - 646 компаний. Лишь 30 операторов предоставили нам банковскую гарантию, остальные застраховали ответственность у страховщиков. Правоприменительная практика в сфере туризма показала, что законодательные новеллы последних лет (речь идет об изменениях, внесенных в закон о туристской деятельности позднее 2007 года) в целом положительно повлияли на ситуацию на туристском рынке. В результате значительно уменьшилось число недобросовестных туроператоров, которые собирали деньги с туристов и исчезали, а выплаты страховых компаний по заявлениям туристов составили около 93,524 миллиона рублей. Всего туристы требовали от страховщиков выплат в размере 150 миллионов рублей. Правда, в этом году только из-за одного "Капитала" эта сумма может удвоиться.
- Сколько жалоб вы получаете в связи с ситуацией в Египте?
- С 25 января к нам поступило около 300 письменных обращений граждан и около 500 звонков, связанных с ситуацией в Египте. Большинство обращающихся к нам граждан волнуют проблемы расторжения договоров, замены туров и возврата денег. Мы рекомендуем операторам урегулировать проблемы в досудебном порядке. Но если туристы настаивают на возвращении денег - закон на их стороне. В подобных случаях суды обращаются к нам с запросами о наличии или отсутствии угрозы безопасности в определенной стране. В истории с Тунисом и Египтом ситуация достаточно прозрачная.
Часть жалоб была связана с нежеланием туроператоров возвращать деньги за несостоявшиеся путешествия. Такие компании предлагали туристам отдых и с 7, и с 8 февраля. Но это - единичные случаи. И они будут внимательно расследованы Роспотребнадзором и правоохранительными органами.
Подавляющее же большинство операторов с пониманием отнеслись к ситуации и прекратили продажу туров, несмотря на финансовые потери. Ростуризм высоко оценил проявленную туристическими компаниями готовность к сотрудничеству.
После проблем с "Капитал Туром", коллапса в Тунисе и Египте стало очевидно, что у профессионального туристского сообщества и государства должен быть финансовый инструмент, который позволял бы в оперативном порядке финансировать мероприятия по возвращению организованных групп российских туристов в Российскую Федерацию. Причем он должен использоваться не только в случаях неплатежеспособности туроператоров, но и в условиях возникновения обстоятельств непреодолимой силы (форс-мажор). Совершенствование механизма правового регулирования в данной области является актуальным для других государств и мирового сообщества в целом. По данным Всемирной туристской организации (UNWTO), произошедшие в апреле 2010 года события, связанные с исландским вулканом, оказали значительное влияние на туристскую деятельность в Европе и Северной Африке. Они выявили серьезные проблемы отсутствия глобальных правил, регулирующих туристскую деятельность в соответствии с нормами международного права. При этом UNWTO отмечала большое число случаев пренебрежения к туристам как со стороны властей, так и со стороны авиакомпаний и туроператоров.
В результате Исполнительным советом UNWTO было принято решение о подготовке проекта международного правового акта, призванного обеспечить минимальный уровень гарантий для туристов (потребителей), а также для организаторов путешествий. Ростуризм принимает в этой работе самое активное участие.
- Будут ли суды принимать аргументы операторов о том, что деньги, полученные за туры, они уже заплатили поставщикам услуг? И можно ли для такого случая использовать финансовую гарантию туроператора?
- Нет, не будут. Финансовую гарантию использовать в данном случае невозможно. В юридическом смысле данный случай квалифицируется как невозможность исполнения договора по независящим от сторон обстоятельствам. Поэтому, если турист заплатил за услугу, которая не была оказана, все деньги он должен получить назад. То, что предприниматель перевел их контрагентам - не проблема туриста.
Очевидно, что в любой стране мира - и бизнес должен это понимать - государство защищает слабую сторону в договоре. Турист (потребитель) является такой слабой стороной. Предприниматель ведет свою деятельность на собственный риск, ему нужно создавать механизмы управления рисками, которые в подобных случаях обеспечат его безопасность, тем более что туризм - очень рискованный бизнес.
Кстати, в Великобритании операторы не вправе расходовать деньги туриста, полученные по договору, до момента, пока турист не вернется из поездки, и не пройдет определенный срок на предъявление рекламаций. Не следует забывать, что и в российском законе о защите прав потребителей есть положение о том, что услуга может быть оплачена до начала исполнения договора только с согласия потребителя.
Норма статьи 14 закона о туристской деятельности, касающаяся возврата денег за тур при угрозе безопасности, была введена в закон о туристской деятельности в 2007 году. Ее появление связано с трагическими событиями в Юго-Восточной Азии в 2004 году. И эти политические риски тоже нужно просчитывать.
- Если посмотреть на реакцию государственных органов власти, СМИ на ситуацию в Таиланде и подобные ей, можно подумать, что в нашем обществе существует презумпция вины туроператоров. Они всегда выглядят какими-то "акулами капитализма", наживающимися на бедных туристах.
- Я считаю, что нужно заниматься пропагандой положительного опыта деятельности операторов, в том числе благотворительной, которой занимаются отдельные компании. Во время банкротства "Капитала" были случаи, когда ассоциации и отдельные операторы помогали туристам "Капитала", оказавшимся в тяжелой ситуации. Существует множество других положительных примеров, которые нужно шире освещать в прессе.
