О работе Генпрокуратуры РФ по выявлению коррупциогенных норм в федеральном и региональном законодательствах, а также о преступлениях коррупционного характера в интервью РИА Новости рассказал начальник управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции надзорного ведомства Александр Аникин. Беседовал Дмитрий Тейбаш.
- В этом году Генпрокуратура приступила к антикоррупционной экспертизе федерального и регионального законодателъств. В частности, принятый в июле законопроект позволяет прокурорам выявлять коррупциогенные факторы в законодательстве и требовать пересмотра соответствующих норм. Расскажите, как проходит эта работа - какое количество нарушений выявлено, в каких регионах страны имеется наибольшее количество нормативных правовых актов, способствующих коррупции?
- Данная работа ведется с 2007 года и, по сути, она является новой для органов прокуратуры. В разработке методических подходов в этой работе приняли участие не только сотрудники Генпрокуратуры, но также представители Всероссийского института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Общероссийской общественной организации «Опора России»…
Органы прокуратуры стали первыми в стране проводить работу, направленную на исключение коррупциогенных факторов из действующего законодательства. На момент определения Национального плана противодействию коррупции, утвержденным Президентом РФ 31 июля 2008 года, у прокуратуры уже имелся опыт работы в этой сфере и соответствующая практика.
Результаты данной работы показали, что больше всего коррупциогенных факторов выявлено в нормативных правовых актах органов исполнительной власти субъектов РФ, регулирующих правоотношения в сфере бюджетного, земельного законодательства, а также законодательства о закупках продукции для государственных и муниципальных нужд и градостроительной деятельности, то есть в сфере распределения денежных средств, имущества – земельных участков, реализации разрешительных функций в ходе градостроительной деятельности.
Эти факторы могут быть индикатором заинтересованности отдельных недобросовестных представителей органов исполнительной власти в регулировании правоотношений в наиболее «удобной» для них форме, так как незаконное решение вопросов в указанных сферах связано с распределением значительных финансовых и материальных ценностей.
На сегодняшний день на региональном уровне формируется законодательство, предусматривающее проведение антикоррупционной экспертизы, и сами прокуроры стали принимать непосредственное участие в этой работе.
Сегодня работа по проведению органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы продолжается уже с учетом положений принятых в июле 2009 года федеральных законов «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в РФ», «О внесении изменений в федеральный закон «О прокуратуре РФ» в связи с принятием федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в РФ».
Данные законы предусматривают антикоррупционную экспертизу действующих нормативных правовых актов в следующих сферах: прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых на основании федерального закона.
В рамках законодательства прокуроры уполномочены требовать изменения нормативного правового акта в целях исключения из него коррупционного фактора.
- Как вы считаете, на сегодняшний день прокуроры обладают достаточным количеством полномочий для борьбы с коррупционными проявлениями на всех уровнях власти?
- Изменения, внесенные в 2007 году в уголовно-процессуальное законодательство, значительно сузили возможные меры прокурорского воздействия, в том числе в сфере борьбы с коррупцией. В настоящее время прокурор не вправе возбуждать уголовные дела, отменять незаконные решения следователя, давать ему обязательные для исполнения указания о проведении тех или иных процессуальных действий и т.д.
Сложившаяся правовая ситуация в значительной степени препятствует исполнению прокурорами возложенных на них законом надзорных полномочий и, соответственно, сказывается на результативности борьбы с коррупцией. В связи с этим законодательство, регламентирующее надзорные полномочия прокуроров в досудебной стадии уголовного судопроизводства, нуждается в корректировке.
Представляется необходимым предоставить прокурору право возбуждать уголовные дела в отношении лиц особого правового статуса (судьи, адвокаты, следователи), расширить полномочия прокурора по надзору за следствием, предусмотрев возможность дачи прокурором указаний по уголовному делу, обязательных для исполнения следователем, закрепление полномочий по отмене незаконных либо необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении и прекращении производства по делу, других процессуальных решений.
- С чем, по Вашему мнению, связан почти двойной рост преступлений коррупционной направленности в прошлом году, по сравнению с 2007 годом?
- Действительно, отмечен рост числа зарегистрированных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Стали больше выявляться и документироваться преступления в данной сфере, что способствует выздоровлению государства и общества от этой затяжной, скрытой болезни.
Вместе с тем, статистика не отражает реального положения дел в силу латентности коррупционных преступлений. Лица, совершившие их, а также потерпевшие не спешат сообщить о случившемся в правоохранительные органы.
Повышение статистических показателей связано, в первую очередь, с привлечением внимания к этой проблеме, принятием Национального плана противодействия коррупции, федерального закона «О противодействии коррупции»... Все это позволило существенно активизировать деятельность правоохранительных органов по противодействию, прежде всего, так называемой, «бытовой» коррупции.
При этом, как показывает анализ, основные усилия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, все еще направлены на выявление и пресечение «низовой» коррупции. Факты успешной разработки устойчивых коррупционных схем, организованных преступных групп, действующих в органах исполнительной и муниципальной власти и представляющих наибольшую общественную опасность, единичны.
- В структуре Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства создано спецподразделение, которое определяет порядок проверок субъектов предпринимательства, предусмотрено создание сводного плана таких проверок. Вы можете назвать конкретные цифры - какое время отводится на проверки, как часто они будут проводиться?
- Действительно, в Генпрокуратуре рассматривают ежегодный сводный план проведения проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, формирование которого панируется с 1 января 2010 года в качестве одного из антикоррупционных инструментов.
Так, с мая текущего года в органы прокуратуры поступило более 23 тысяч заявлений контролирующих органов о проведении внеплановых проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, из которых половине в согласовании отказано, а в отдельных субъектах Российской Федерации такие решения составили от 50 до 90% .
Эти показатели свидетельствуют о необходимости предпринятых мер по защите прав предпринимателей и снижению административного давления на их деятельность.
- Президент РФ недавно подписал указы, предусматривающие создание в рамках кадровых служб госведомств подразделений, которые будут заниматься проверкой сведений о гражданах, претендующих на определенные посты. По Вашему мнению, эта мера позволит сократить число коррупционных преступлений в соответствующих ведомствах?
- Представляется, что реализация этих новелл позволит выявлять коррупционные преступления и будет иметь превентивное значение для чиновников, склонных к нарушению установленных законом запретов и ограничений.
- Все чаще придаются огласке случаи неэффективного использования бюджетных средств в госведомствах. Стоит ли вводить уголовное наказание для тех, кто «разбазаривает» госсредства - ведь статья «нецелевое расходование бюджетных средств» (расточительство) является более серьезной и в связи с жесткостью наказания, под нее подпадают лишь единицы?!
- Понятия «неэффективное расходование бюджетных средств» и «нецелевое расходование бюджетных средств» не являются идентичными.
Нецелевое расходование бюджетных средств представляет собой использование получателем средств соответствующих бюджетов на цели, не предусмотренные бюджетным законодательством (бюджетная классификация расходов бюджетов) и законом о бюджете на соответствующий период.
Незначительное число лиц, привлеченных к уголовной ответственности по этой статье УК РФ, связано с тем, что по данному составу могут быть привлечены лишь должностные лица, являющиеся получателем бюджетных средств. Кроме того, уголовная ответственность может наступить лишь в случае нецелевого расходования бюджетных средств свыше полутора миллиона рублей, то есть уголовный закон допускает, по сути, нецелевое расходование в пределах названной суммы.
Представляется целесообразным проработать вопрос об установлении конкретной меры ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств, в том числе и уголовную ответственность.
Между тем понятие «неэффективное использование» не разъяснено в действующем законодательстве.
Бюджетным кодексом РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении бюджетов участники данного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Практика показывает, что органы государственного финансового контроля (на федеральном уровне – Росфиннадзор и его территориальные органы), как правило, не дают в ходе контрольных мероприятий оценку соблюдению данного принципа, так как это вызывает определенные трудности оценочного характера.
Вместе с тем в условиях мирового финансового кризиса, повлекшего за собой уменьшение доходной части федерального бюджета страны, представляется недопустимым нарушение требований статьи об эффективном и результативном расходовании бюджетных средств. Расточительство и бесхозяйственность является индикатором серьезных коррупционных рисков.
Как правило, факты неэффективного расходования бюджетных средств допускаются госорганами при осуществлении государственных закупок. Серьезный коррупционный риск несет правовой пробел в определении порядка установления начальной (максимальной) цены контракта... При государственных и муниципальных закупках начальная цена не устанавливается на основе изучения сложившегося рынка, а, как правило, определяется исходя из выделенных лимитов бюджетного финансирования.
Это влечет за собой заключение контрактов по завышенным ценам, на кабальных для государства и общества условиях. Коррупционный ресурс для функционирования сложившейся системы так называемых «откатов» уже закладывается в стартовой начальной цене.
Также с учетом недостаточной правовой регламентации не работает статья 301 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающая, что при выявлении фактов умышленного завышения цен в процессе государственных и муниципальных закупок виновные привлекаются к уголовной ответственности. Такая ситуация имеет место в связи с отсутствием нормативного толкования понятия «завышение цен» и порядка его расчета.
Отмечаются и нарушения иного характера. Например, проведенная нами проверка в Роструде показала, что при наличии собственных кадров ведомство допускало выполнение функциональных обязанностей государственных гражданских служащих сторонними организациями, с которыми заключаются государственные контракты. В 2008 году Роструд заключил контракт на выполнение научно-исследовательских работ для государственных нужд по теме «Анализ судебной практики в субъектах РФ по вопросам применения законодательства в сфере труда и занятости», стоимость работ по контракту – 750 тысяч рублей.
Таким образом, назрела необходимость внесения соответствующих изменений в ряд нормативных правовых актов, в том числе ведомственного характера (инструкции Минфина России).
- Генпрокуратура неоднократно выступала за восстановление в России института конфискации имущества в отношении взяточников. Какие шаги предпринимает ведомство для того, чтобы соответствующее решение было принято?
- Действительно, Генеральная прокуратура РФ неоднократно предлагала внести изменение в закон в части возврата института конфискации имущества.
На сегодняшний день конфискация имущества предусматривается за преступления по таким статьям как «злоупотребление должностными полномочиями» и «получение взятки» УК РФ. В рекомендациях Группы государств против коррупции (ГРЕКО), проводившей в 2008 году оценку соответствия российской системы против коррупции международным стандартам, указано на необходимость внесения изменений в статью 1041 УК РФ с целью предусмотреть конфискацию имущества в санкциях всех преступлений коррупционной направленности.
В настоящее время вопросы реализации этой рекомендации прорабатываются в Генпрокуратуре РФ с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
- В этом году прокуроры в ходе проверок выявили большое количество нарушений в деятельности авиаперевозчиков. Имеются ли случаи, когда выявленные нарушения носили коррупционную окраску?
В настоящее время в Генпрокуратуре РФ рассматриваются предложения по выступлению в СМИ, одно из которых касается поставленного вопроса. Соответствующие комментарии будут даны управлением по надзору за исполнением законов на транспорте, в таможенной и экологической сферах.
- Какие громкие дела, связанные с коррупцией в госорганах, расследуются сегодня следственными органами? На слуху дело в отношении бывших сотрудников Пенсионного фонда РФ.
- Чаще к ответственности стали привлекаться руководители органов государственной власти и местного самоуправления, иные лица высокого статуса. Только в нынешнем году приговорены к длительным срокам заключения высокопоставленные взяточники – руководители Федерального фонда обязательного медицинского страхования, должностные лица Счетной палаты, известные работники правоохранительных органов.
О делах, находящихся в производстве и еще не направленных прокурору для утверждения обвинительного заключения, полагал бы более целесообразным давать комментарии представителям следственных органов.
- С марта 2008 года на официальном сайте Генпрокуратуры действует раздел «Борьба с коррупцией» (за это время от граждан поступило уже более 4 тысяч обращений). Насколько основательны те обращения, которые поступают к вам, и часто ли они позволяют вывести на «чистую воду» чиновников по-настоящему высокого ранга?
- С учетом того, что правонарушения и преступления коррупционной направленности имеют высокий уровень латентности, одним из направлений повышения эффективности прокурорского надзора видится налаживание взаимодействия с институтами гражданского общества, в том числе представителями малого и среднего бизнеса, в ходе которого может быть получена информация о фактах коррупции.
Так, в марте 2008 года на официальном Интернет-сайте Генпрокуратуры РФ открыт специальный раздел «Борьба с коррупцией», на котором любой желающий может оставить свое обращение о ставших ему известными фактах коррупции.
В своих обращениях заявители обозначают самые различные проблемы. В большей части граждане информируют о нарушениях законодательства лицами, занимающими должности в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления, на использование должностными лицами своего служебного положения, на факты предполагаемой коррупции в органах власти и среди сотрудников правоохранительных органов.
По всем обращениям проводятся проверки, по отдельным из них изложенные факты нашли свое подтверждение.
Результаты работы по рассмотрению обращений граждан, поступивших на официальный сайт Генпрокуратуры, размещается на этом сайте.
- Как складывается ваше взаимодействие с гражданским обществом по выявлению и пресечению фактов коррупции?
- Генеральной прокуратурой РФ налажено конструктивное взаимодействие с правозащитными и общественными организациями. В частности, конструктивное сотрудничество налажено с Общественной Палатой РФ, Торгово-промышленной палатой. В структуре Генпрокуратуры РФ образовано подразделение по взаимодействию с общественностью и разъяснению законодательства. В прокуратурах субъектов РФ координация такого рода возложена на помощников, старших помощников региональных прокуроров.
Прокурорами всех уровней ведется работа по анализу сведений о состоянии законности в сфере борьбы с коррупцией, проводятся встречи с представителями малого и среднего бизнеса, общественных объединений, профессиональных союзов, в ходе которых выясняются причины коррупционных проявлений, информация о конкретных фактах нарушений законов, влекущих ущемление прав граждан и юридических лиц.
Взаимодействие с общественными организациями и объединениями осуществляется в форме работы в созданных для данных целей комиссиях и советах, а также организации «круглых столов» и семинаров.
Для справки: за первое полугодие 2009 года органы прокуратуры изучили более 282 тысяч нормативных правовых актов и более 129 тысяч их проектов, выявив в документах более 21,5 тысячи коррупциогенных факторов, в том числе более 17,5 тысяч (удельный вес от общего числа выявленных коррупциогенных факторов - более 80 %), противоречащих действующему законодательству.
В представительных (законодательных) органах субъектов РФ выявлено 269 коррупциогенных факторов, в органах исполнительной власти субъектов РФ - 782, в представительных органах местного самоуправления - 14 тысяч 655, в исполнительных органах местного самоуправления – 5 тысяч 916.
В целях их устранения прокуроры принесли более 15 тысяч протестов, в суды направлено почти 500 заявлений, внесено более 1,9 тысячи представлений, предостережено о недопустимости нарушений закона 288 должностных лиц. В результате проведенной работы исключены коррупциогенные факторы из более чем 15,8 тысяч нормативных правовых актов.
Генпрокуратура РФ отмечает рост числа зарегистрированных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления с 35 тысяч 714 в 2007 году до 40 тысяч 243 в 2008 году, эта тенденция продолжается и в текущем году.
За первое полугодие 2009 года на 10,4% увеличилось количество выявленных преступлений в сфере коррупции, в том числе взяточничества на 6,4% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.
В 2009 году, по данным прокуратуры, отмечаются положительные сдвиги по выявлению и пресечению преступлений коррупционной направленности. Так, в суд направлено свыше 5,7 тысяч уголовных дел коррупционной направленности (за аналогичный период прошлого года – 4,8 тысячи) в отношении почти 6,4 тысяч лиц (5,3 тысяч в минувшем году).
В числе осужденных в первом полугодии 2009 года за преступления коррупционной направленности 532 должностных лица органов государственной власти и местного самоуправления, из них 191 - главы муниципальных образований и местных администраций, 11 - руководители, заместители руководителей органов исполнительной власти, 41 –депутаты местных органов самоуправления.
Кроме того, осуждены 764 сотрудника правоохранительных органов, в том числе 235 следователей и руководителей следственных подразделений, дознавателей, три прокурорских работника. Привлечено к уголовной ответственности 13 должностных лиц судебной системы, в том числе один судья. Судебные приговоры вынесены в отношении 41 депутата представительных органов местного самоуправления.
