В настоящее время федеральное законодательство об охране и использовании памятников истории и культуры кодифицировано в Своде законов США в разд. 16 "Охрана (консервация)":
гл.1 "Национальные парки, военные парки, монументы и морское побережье";
гл.1А "Исторические места, здания, объекты и древность".
Основными законами являются:
- закон "Об охране американских исторических районов, зданий, древностей и других объектов национального значения" 1935 года
- закон "Об охране памятников истории, имеющих национальное значение" 1966 г. с поправками 1970, 1973 и особенно 1980 г.
- закон "О комплексном использовании публичных зданий"
Понятие и виды памятников истории и культуры
В своде законов США содержится ряд принципиальных определений, связанных с памятниками истории и культуры.
Памятники истории - это "районы, территории, здания, сооружения, объекты, внесенные в Национальный реестр". Данное определение распространяется на остатки и руины перечисленных объектов, а также на их описания.
Сохранение представляет собой "идентификацию, оценку, составление описи и документации, ревитализацию, приобретение, охрану, управление, реабилитацию, реставрацию, стабилизацию, использование, реконструкцию, а также любую комбинацию из перечисленных определений".
Районом исторической консервации называется "зона из нескольких жилых городских кварталов, которая содержит памятники истории, здания, имеющие одинаковые или сходные архитектурные характеристики, или представляет собой единое культурное целое".
Учет и регистрация памятников истории и культуры
Закон "Об охране памятников истории, имеющих национальное значение" 1966 г. возложил на министра внутренних дел обязанность составлять Национальный реестр, внося в него районы, территории, здания, сооружения и другие объекты, имеющие ценность с точки зрения американской истории, архитектуры, археологии, техники и культуры.
После консультации с организациями и обществами, занимающимися охраной памятников истории и археологии, министр должен определить критерии, на основе которых памятник может быть внесен в Национальный реестр. Ему также принадлежит право пересмотра этих критериев. Правительства штатов могут рекомендовать министру внести в реестр тот или иной памятник.
Памятники, отвечающие разработанным критериям, вносятся в реестр по представлению правительства штатов или по рекомендации местных муниципалитетов и отдельных граждан. Вопрос о внесении памятников в Национальный реестр рассматривается министром: по представлению - в течение 45 дней, по рекомендации - в течение 90 дней.
Обеспечение сохранности, порядок содержания и использования памятников культуры
Наиболее значительным федеральным актом, регулирующим охрану памятников истории и культуры, является Закон "Об охране памятников истории, имеющих национальное значение" 1966 г.
В нем Федеральное правительство заявляет о стоящих перед ним задачах:
"В сотрудничестве с другими государствами, штатами, местными правительствами, индейскими племенами, частными организациями и отдельными лицами:
1. Принимать меры (включая носящие характер финансовой и технической помощи) по улучшению условий, в которых наше современное общество и историческое наследие могут существовать в плодотворной гармонии и удовлетворять социальные, экономические и другие требования существующего и будущих поколений.
2. Осуществлять руководящую роль в деле сохранения исторического наследия Соединенных Штатов и международного сообщества наций.
3. Использовать памятники истории, находящиеся в собственности или под контролем Федерального правительства, на благо нынешнего и будущих поколений и для их вдохновения.
4. Содействовать сохранению памятников истории, не являющихся федеральной собственностью, и максимально способствовать деятельности организаций и отдельных лиц, ведущих охрану памятников на частных началах.
5. Содействовать публичной и частной охране и использованию всех природных элементов исторической застройки:
6. Оказывать помощь штатам, местным муниципалитетам и Национальному трасту по охране памятников истории США для расширения их деятельности и реализации программ по охране и использованию памятников истории" (ст. 2 закона 1966 г.).
Ответственность за сохранение национальных памятников истории и культуры возложена на министра внутренних дел.
Закон "Об охране американских исторических районов, зданий, древностей и других объектов национального значения" 1935 года уполномочил министра внутренних дел:
- аккумулировать, сопоставлять и хранить планы, схемы, рисунки, фотографии и другую информацию об исторических местах, зданиях и иных объектах, а также об объектах, имеющих национальное значение с точки зрения их археологической ценности;
- составлять обзор исторических мест, зданий и археологических объектов для определения того, какие из них обладают исключительной ценностью как памятники или объекты, иллюстрирующие историю США;
- проводить необходимые исследования и изыскания для получения верных и точных сведений об определенных местах, зданиях и объектах;
- именем Соединенных Штатов получать в дар, приобретать в виде покупки или иным образом имущество, представляющее исторический или археологический интерес;
- заключать контракты и соглашения со штатами, муниципальными подразделениями, корпорациями, ассоциациями и отдельными лицами по вопросу о защите, сохранении, содержании или об использовании в публичных целях исторических или археологических объектов;
- вести работу по восстановлению, реконструкции, реабилитации, сохранению и содержанию исторических мест, зданий и объектов, а также исторической или археологической собственности национального значения, в случае необходимости открывать и содержать музей;
- устанавливать памятные доски и памятные знаки;
- в случае необходимости образовывать корпорации по восстановлению, реконструкции, использованию и сохранению какого-либо определенного исторического или археологического объекта;
- развивать учебные программы, связанные с историческими и археологическими объектами национального значения; распространять соответствующие сведения и информацию;
- принимать все необходимые меры для реализации своих полномочий в данной области, издавать соответствующие правила и постановления.
Финансирование программ по охране памятников истории и культуры осуществляется Министерством внутренних дел.
Субсидии предоставляются на определенных условиях (согласование мероприятий с одобренным министром общим планом деятельности по охране памятников истории; предоставление отчетов о проводимых мероприятиях; принятие на себя расходов по содержанию объекта после завершения программы) и в размере, не превышающем 70% общих издержек.
Программы штатов по охране памятников истории должны предусматривать:
- назначение губернатором штата специального должностного лица (уполномоченного по охране памятников истории штата), отвечающего за реализацию программ;
- создание совета по координации мероприятий в данной области (возглавляется уполномоченным по охране памятников истории штата);
- создание условий для широкого участия общественности в осуществлении этих программ, включая возможность рекомендации включения какого-либо памятника истории в Национальный реестр.
Периодически, но не реже одного раза в четыре года, министр внутренних дел должен оценивать результаты осуществления штатами программ по охране памятников. Если министр придет к выводу о том, что такая программа не отвечает требованиям федерального законодательства об охране памятников, он может отменить ее и приостановить - частично или полностью - предоставление субсидий соответствующему штату.
Уполномоченный по охране памятников имеет права и обязан:
- вести общий обзор памятников истории, находящихся на территории штата, в сотрудничестве с федеральными и штатными агентствами, местными муниципалитетами, частными организациями и отдельными лицами;
- представлять памятники для включения их в Национальный реестр;
- разрабатывать и осуществлять общий план сохранения памятников истории штата;
- распоряжаться средствами, поступившими в виде федеральной помощи для сохранения памятников штата; ...
- консультировать соответствующие федеральные и штатные агентства и муниципалитеты по вопросам охраны памятников;
- сотрудничать с министром внутренних дел и Консультативным советом по охране памятников истории, а также с другими федеральными и штатными агентствами, муниципалитетами и частными лицами в деле охраны памятников;
- информировать общественность, осуществлять подготовку помощников из числа общественности, на добровольных началах оказывающих помощь в деле реализации федеральных и штатных программ по охране памятников;
- сотрудничать с муниципалитетами при разработке ими локальных программ охраны памятников и оказывать содействие в деле их реализации.
Правительства штатов при реализации возложенных на них обязанностей по охране памятников могут заключать контракты и соглашения с "любой квалифицированной филантропической организацией или с учебными заведениями".
Помимо указанной выше возможности предоставления субсидий министр внутренних дел после консультации с соответствующим уполномоченным по охране может осуществлять прямое покрытие расходов на сохранение памятников, включенных в Национальный реестр. Фонд прямого покрытия расходов составляет 10% от всех средств, выделяемых министром для реализации возложенных на него полномочий по охране памятников. Средства этого фонда могут быть использованы для подготовки и повышения квалификации специалистов, занятых восстановлением памятников, и для помощи отдельным гражданам, занятым сохранением определенного памятника, включенного в Национальный реестр.
Министр внутренних дел после консультации с соответствующим уполномоченным по охране может предоставить субсидию или заем какому-либо индейскому племени или филантропической благотворительной организации, представляющей какое-либо этническое меньшинство, для сохранения его культурного наследия.
Министр внутренних дел при выполнении возложенных на него обязанностей в области охраны и использования памятников истории и культуры уполномочен сотрудничать или получать помощь и поддержку от любого федерального, штатного или муниципального агентства, от любого учебного или научного института, от любой патриотической ассоциации и от частных лиц. Такая профессиональная или техническая помощь может быть оплачена из фонда средств, выделяемых Конгрессом на охрану памятников.
При необходимости могут быть образованы технические консультативные комитеты по вопросам, связанным с восстановлением или реконструкцией определенного исторического здания или сооружения.
Помимо министра внутренних дел ответственность за охрану памятников истории и культуры несут другие должностные лица. Закон 1966 г. (в редакции 1980 г.) предусматривает ответственность глав всех федеральных ведомств за охрану памятников истории, в ведении которых эти памятники находятся.
В Своде законов США содержится норма, уполномочивающая министра обороны США составлять обзоры и проводить исследования всех "полей сражения в пределах континентальной территории США, на которых войска Соединенных Штатов или 13 колоний выступали против общего врага". Такие исследования и обзоры должны быть взяты за основу при подготовке общих планов и проектов по увековечиванию памяти об этих местах воинской славы.
Ежегодно министр обороны США должен через Президента представлять в Конгресс отчет о проделанной в соответствии с вышеприведенным положением работе и возникающие в связи с этим рекомендации.
В целях охраны зданий, представляющих ценность с исторической, архитектурной или культурной точек зрения, в 1976 г. Конгресс США принял закон "О комплексном использовании общественных зданий". Он предусматривал ряд мер, которые должны проводиться в жизнь главой ведомства общественных зданий. В частности, администратор общественных зданий уполномочивается приобретать и использовать для федеральных служб помещения в зданиях, представляющих особую ценность; содействовать размещению в таких зданиях коммерческих служб, а также служб, осуществляющих свою деятельность в области культуры и образования; обеспечивать доступ широкой, публики в такие места и т.д. Администратор должен осуществлять свою деятельность в сотрудничестве с губернаторами штатов и должностными лицами местных органов, ведающими вопросами общественных зданий; Администратор общественных зданий получает информацию о наличии зданий, которые представляют особую ценность и которые могут использоваться для федеральных учреждений, от Консультативного совета по охране памятников истории.
Министру внутренних дел предоставлено право по согласованию с министром сельского хозяйства, министром обороны, администратором общественных зданий и директором Смитсонианского института устанавливать правила контроля над охраной памятников истории, находящихся в ведении Федерального правительства.
Министр внутренних дел имеет право издавать предписания о правилах поведения на территории памятников истории. Все чиновники службы национальных парков имеют право задерживать нарушителей этих предписаний и направлять их ближайшему комиссару (служащему парковой полиции), который может издать предписание об аресте. Нарушители могут быть арестованы и непосредственно парковой полицией.
Если какое-либо правительственное агентство намерено осуществлять возведение плотины или дамбы, или собирается выдать лицензию какой-либо частной корпорации на подобные работы, оно должно предварительно направить министру письменное уведомление о своем намерении. В уведомлении должны быть указаны размеры плотины и примерные границы зоны затопления. Там же должны быть указаны объекты, которые находятся в зоне предполагаемого затопления и которые могут представлять исторический или археологический интерес.
Если какое-либо федеральное агентство приходит к выводу - самостоятельно или в результате письменного уведомления со стороны соответствующей организации по охране памятников истории и археологии - о том, что его деятельность по реализации какой-либо федеральной программы может вызвать безвозмездную утрату или разрушение памятников науки, истории и археологии, то такое агентство должно в письменном виде уведомить об этом министра внутренних дел. Оно также должно предоставить ему необходимую информацию о своей деятельности. Агентство может потребовать от министра провести необходимые меры по восстановлению или сохранению таких памятников.
Министр внутренних дел при получении подобного письменного уведомления должен в течение 60 дней предпринять меры для изучения возможности предотвращения такого разрушения. При этом он может выплатить компенсацию за задержку в проведении работ, которые планировались соответствующим ведомством или корпорацией.
Министр внутренних дел должен предоставлять федеральным агентствам, правительствам штатов, муниципалитетам, частным организациям и отдельным лицам, а также "другим Нациям" и международным организациям информацию относительно подготовки специалистов, занятых сохранением памятников истории, относительно методов и техники сохранения памятников, а также относительно соответствующих программ, реализуемых на федеральном, штатном и местном уровнях.
Президент США по рекомендации министра внутренних дел присуждает ежегодные денежные премии лицам, внесшим выдающийся вклад в дело сохранения памятников истории.
Министр внутренних дел располагает значительными, постоянно увеличивающимися средствами. Так, если в 1966 финансовом году, т.е. в год принятия закона "Об охране памятников, имеющих национальное значение", Конгресс США ассигновал на сохранение памятников 2 млн. долларов, то в 1967 г. в фонд охраны памятников истории было выделено 22 млн. 400 тыс. долларов, а в 1987 г. - уже 150 млн. долларов.
Ответственность за нарушение законодательства
Лицо, виновное в нарушении правил и предписаний, изданных министром внутренних дел по вопросу сохранения памятников истории, подвергается значительному денежному штрафу.
Лица, которые без разрешения министра внутренних дел (или других министров в отношении подведомственной им территории) ведут археологические раскопки, присваивают предметы раскопок, разрушают их или наносят им иной вред, подлежат наказанию в виде денежного штрафа или лишения свободы на срок до 90 дней, либо подвергаются обоим видам наказания.
Особенности американской системы охраны памятников
Отличительной чертой системы охраны памятников в США является высокая степень децентрализации. Например, непосредственная работа по выявлению и учету памятников ведется штатами. Они же распоряжаются федеральными грантами, передавая значительную часть этих средств муниципальным властям, частным лицам и общественным организациям, а так же добавляя к ним собственные субсидии.
Федеральное правительство и штаты осуществляют лишь моральное и материальное поощрение сохранения памятников, но не контролируют состояние памятников непосредственно (за исключением объектов, находящихся в их собственности). Тем не менее, трудно согласиться с мнением, по которому наблюдение за сохранностью памятников в США "почти полностью отдано на откуп общественным и частным организациям".
Дело в том, что штаты делегировали право регулировать использование исторических и архитектурных памятников муниципалитетам, и, как правило, на низшем уровне управления осуществляется жесткий контроль в этой области.
На местах созданы специальные комиссии, которые выносят решения о присвоении статуса памятнику, определяют границы исторических районов, имеют право запрещать снос и изменение облика ценных зданий частными владельцами. При этом учитываются интересы последних: муниципальные органы могут, к примеру, предоставлять им налоговые льготы или полностью освобождать от уплаты налогов на недвижимость, разрешать продажу так называемых "воздушных прав" (при этом купивший эти права имеет возможность возводить по соседству с памятником здание, размеры которого превосходят утвержденные для данного района нормы).
Таким образом, в США в настоящее время действует сложная и в целом эффективная система охраны памятников, отличающаяся сочетанием признания общественной ценности сохранения национального наследия с уважением интересов собственников зданий. Успех ее базируется на традиционно сильной гражданской инициативе, выражающейся в деятельности многочисленных общественных организаций, на мерах федерального правительства и правительств штатов по координации усилий и материальной поддержке, а также на широких полномочиях и активности муниципальных органов управления.
