Анна Каледина, для РИА Новости.
Второе чтение – принципиальное: именно на этой стадии вносятся многочисленные поправки, и документ приобретает фактически окончательный вид. На повторные смотрины к законодателям бюджет поступил, пережив потрясение в виде разгромной критики президента и обретя сотни новых поправок, инициированных представителями Госдумы.
Доходы и расходы России в бюджете на 2012-2014 годы в инфографике РИА Новости>>
Депутаты, традиционно окрестив проект антинародным, собирались на дополнительные совещания, создавая видимость активного процесса. Претензий было множество, но главная – снижение расходов на здравоохранение и образование.
Особенно подрезали первую статью (в 2013 году – минус почти 20% к предыдущему году, в 2014-м – 10%, в 2015-м – еще почти 20%), что явно противоречит обещаниям президента Владимира Путина, которые он дал при вступлении в должность в мае. За это противоречие, кстати, президент в сентябре жестко раскритиковал документ.
Бюджетное дежа вю
Наконец, второе чтение прошло. Как всегда, единороссы поддержали, коммунисты и справедливороссы проголосовали против. Казалось бы, законотворцы продемонстрировали пример стахановского труда, подготовив после первого чтения почти 370 поправок, более 160 из которых были приняты.
Но если посмотреть на бюджетный процесс другим, вооруженным взглядом, то доблестная трудовая деятельность напоминает скорей пантомиму, эту деятельность имитирующую.
Самый последовательный критик всех бюджетов последних лет (а также автор альтернативных проектов) Оксана Дмитриева, первый зампред комитета по бюджету и налогам, проанализировала все поправки и пришла к неутешительному выводу: реальное изменение расходов, а не просто переброска с одной статьи на другую, составило всего 3,5 млрд рублей (при номинальной "цене" поправок – 170 млрд рублей). А это две десятитысячные расходной части.
Гора родила даже не мышь, возмущалась депутат, а клопа. Фактически все изменения, по мнению Дмитриевой, свелись к четырем оздроровительным комплексам и инвестициям в рыбную науку. Подкинули немного деньжат и регионам для повышения зарплаты бюджетникам, да и то в основном в виде заимствований. Остальные вопросы, негодовала зампред профильного комитета, которые ставили депутаты перед правительством – сокращение расходов на здравоохранение, увеличение нагрузки на регионы, высокие заимствования, – так и остались в подвешенном состоянии.
Вроде привычная картина, повторяющаяся из года в год и оставляющая вязкий привкус дежа-вю: правительство вносит проект в Госдуму, депутаты от КПРФ и "Справедливой России" его отчаянно критикуют, требует внесения поправок, а потом принимают в практически первозданном виде. Но в этом году все не так просто. Добавилось несколько красок в обычный пейзаж.
Накопить любой ценой
Самая яркая – главный финансовый документ на 2013 год и последующие два верстался на основании так называемого бюджетного правила. Будучи достойным преемником Алексея Кудрина (отца-основателя Стабфонда), нынешний министр финансов Антон Силуанов последовательно выступает за ужесточение политики расходов и пополнение госзаначки.
Расходы федерального бюджета с 2013-го будут рассчитываться исходя не из прогнозной цены на нефть, а из базовой за пятилетний период. Например, в 2013 году эти параметры составляют $97 и $91 за баррель соответственно.
Таким образом Минфин пытается подстраховаться на случай, если конъюнктура изменится и упадут сырьевые доходы, а расходы останутся на прежнем уровне. Что автоматически означает увеличение дефицита бюджета.
Рациональное зерно в этом нововведении несомненно присутствует. Как и в свое время Алексей Кудрин, переживший битву за Стабфонд, Антон Силуанов вынужден сражаться за производный от "подушки безопасности" фонд Резервный.
Такое поведение очевидно для любой рачительной хозяйки. Предположим, внезапно ее супруг начнет зарабатывать больше. Осторожная дама никогда не кинется увеличивать текущие траты, а постарается отложить на "черный день".
Страховка на черный день
Меняется и механизм использования нефтегазовых доходов. Если фактическая цена на нефть превышает базовую, то дополнительные средства будут направляться в Резервный фонд. Если наоборот, то из фонда покроют дефицит бюджета. При этом если Резервный фонд достигает 7% ВВП, то деньги можно будет перевести в ФНБ или инвестировать в государственные проекты, например, инфраструктурные.
Изначально Силуанов добивался более жесткого варианта – использование средств Резервного фонда предполагалось при достижении 10% ВВП, но в июле, когда законопроект о бюджетном правиле проходил первое чтение, депутаты снизили уровень страховки на 3%.
Более того, в начале осени Минэкономразвития выступило с предложением урезать еще 2%. Но пока поддержки в правительстве оно не нашло.
Другое дело – депутаты. Своими действиями они фактически оставили возможность для реализации предложения экономического ведомства. Каким образом? Бюджет прошел второе чтение и до конца года несомненно будет принят, а вот законопроект о бюджетном правиле, на основе которого верстался главный финансовый документ, застрял между первым и вторым чтениями.
Более того, председатель комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров в пятницу загадочно заметил, что принимать проект несомненно надо, но никакой спешки нет. Возможно, депутаты вернутся к этому вопросу в ходе уже весенней сессии. Напоминает ситуацию, когда строители оставляют за собой право поменять состав цемента для фундамента на стадии отделки здания.
Вывод напрашивается однозначный – законодатели оставляют в процессе пробел, чтобы потом вписать более подходящую ситуации цифру. Скажем, экономическая ситуация изменится к худшему и трудно будет устоять перед соблазном запустить руку в заначку до достижения ею 7% ВВП. По оценкам, к концу 2013 года "подушка безопасности" может достигнуть 4,8% ВВП, то есть вплотную приблизиться к 5%, на которых настаивает Минэкономразвития. А при хорошей сырьевой конъюнктуре 5% могут быть достигнуты уже в 2013-м.
Выбор – копить, инвестируя в зарубежные ценные бумаги и поддерживая чужие экономики, или тратить на собственное развитие, – вечная причина противостояния между финансовым и экономическим ведомствами.
И оба вроде заботятся о перспективе.
Но для Минфина важно иметь запас для выполнения обязательств бюджета в случае резкого падения нефтяных цен, у Минэкономразвития другой приоритет – растущий показатель экономического роста, который, нужно отметить, не слишком корректно отражает реальное состояние экономики.
Пока жизнь проверила позицию финансистов – Стабфонд, который тоже пытались потратить, очень пригодился во время кризиса 2008-го. В пользу Минфина говорит и опыт инвестирования государственных средств в реальный сектор. Любые дополнительные деньги не столько способствуют экономическому подъему, сколько размываются в многочисленных малоэффективных проектах.
Зачем Россия берет в долг и одновременно копит деньги
Правда, депутаты больше беспокоятся не за реальный сектор, а упирают на то, что преступно копить деньги и в то же время занимать, в том числе за рубежом. С одной стороны, планируемые заимствования действительно примерно соответствуют уровню Резервного фонда. С другой, в критической ситуации взять в долг будет не только сложнее, но и значительно дороже. И в этом смысле, Минфин убедителен.
В чем депутатов реально можно поддержать, так это акцент на губительности нынешнего бюджета для регионов. Они уже с пугающей скоростью наращивают свои заимствования для латания финансовых дыр.
Так, за год субъекты увеличили задолженность на 6%, а муниципалы – и вовсе на более чем 13%. При этом в 2013 году именно на регионы свалится основной груз по выполнению предвыборного обещания президента повысить зарплаты бюджетникам.
И это на фоне фактического сокращения перечислений из федерального бюджета. Дополнительные расходы на повышение зарплат, согласно финансовому документу, составят почти 300 млрд рублей, а дотации на частичную компенсацию из центра – 60 млрд рублей. Почувствуйте разницу.
Что мешает развитию
Кто же мешает, спросите вы, главе региона перестать ждать подачки из Москвы, подняться с кресла и начать развивать экономику, бизнес? Тем более, что бюджетная реформа предусматривает большую самостоятельность субъектов.
Тут есть два момента, которые несколько оправдывают аморфность губернаторов. Во-первых, мешают те же коррупция, административные и налоговые барьеры, что и в общероссийском масштабе. Но тут как раз у глав регионов есть рычаги влияния.
Во-вторых, пока акцент в реформе делается на повышении ответственности субъектов, а не на возможности распоряжаться полученными доходами.
Посему любой губернатор предпочтет другой путь. Самый прямой, как показывает практика. Хочешь получить дополнительное финансирование, придумай масштабный проект, получи одобрение в Кремле, и за этим последуют инвестиции. Поэтому имело бы смысл комплексно проводить реформу, чтобы не доводить регионы до состояния протянутой руки. Тем более, что в конечном итоге, их финансовые проблемы все равно упадут на федеральный бюджет. Не пойдут же власти на то, чтобы плюнуть на обещания повысить зарплаты и пенсии.
Но вызывает недоумение способ, которым депутаты предлагают уменьшить финансовую нагрузку для регионов. Просто потратить заначку. При этом существует куда более простой и очевидный путь – перераспределение в рамках бюджета между статьями.
К примеру, при сокращении расходов на образование и медицину правительство не только не тронуло оборонное ведомство, которое сотрясается сейчас от коррупционных скандалов, но и продолжает раздувать его бюджет. В точности соответствии с планом Дмитрия Медведева времен его президентства. Кстати, именно разногласия с Медведевым относительно раздувания оборонных расходов довела Алексея Кудрина до отставки.
В 2013-м на оборону планируется потратить 2,141 трлн рублей или 13% расходной части бюджета, а в 2015 году – более 3 трлн рублей и почти 20% соответственно. Сопоставимые параметры предусмотрены и для национальной безопасности и правоохранительных органов.
И это все несмотря на то, что государство провозгласило себя социально ориентированным, а не милитаристским.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции
