Комиссар ОБСЕ: украинский закон о языке надо привести к мировым стандартам

В пятницу в Москве пройдут переговоры главы МИД России Сергея Лаврова и генсека ОБСЕ Томаса Гремингера, ранее на этой неделе российский министр принял верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств Ламберто Заньера. О ситуации с правами нацменьшинств в России, о том, соответствует ли законодательство Украины международным нормам, о будущем института неграждан в Прибалтике и о том, нуждается ли Закарпатье в наблюдателях ОБСЕ в интервью РИА Новости рассказал господин Заньер.

— У вас прошла встреча с главой МИД РФ Сергеем Лавровым. В ходе встречи стороны выразили надежду сохранить тот уровень взаимодействия, который был в вашу бытность генеральным секретарем ОБСЕ. В то же время достаточно много критики в России звучит в адрес ОБСЕ. МИД РФ время от времени критикует ОБСЕ, так как Москва полагает, что Организации не хватает воли или возможностей для решения вопросов, вызывающих беспокойство Москвы. В этом контексте какие у вас впечатления от прошедшей встречи? Вы считаете, что Москва воспринимает ОБСЕ как механизм, способный гарантировать защиту и соблюдение прав человека в странах Организации?

— У меня остались положительные впечатления. Конечно, ОБСЕ является организацией, которая дает вам столько, сколько вы в нее вложили. Она является продолжением того, чем было Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). А Совещание было форумом для диалога. И подход (нынешнего ОБСЕ – ред.) по сути остается прежним. Это рамочная организация, в которой страны с весьма различной повесткой, с очень разным восприятием безопасности, с очень разными политическими задачами работают вместе. И не легко принять общее решение по поводу того или иного вопроса из-за сложностей. Но это то место, где можно обсуждать различия, чтобы пытаться преодолеть эти различия и выйти с совместными решениями. Примером может послужить СММ на Украине, где мы видим много различных интерпретаций того, что происходит в этой стране. Но несмотря на это у нас получается объединяться и делать что-то вместе, получается решать (вопросы — ред.), и улучшать ситуацию. Так что в некотором смысле ОБСЕ может быть полезным инструментом, если вы хотите вкладываться в нее и использовать ее.

В нынешней ситуации, которая достаточно поляризована из-за геополитики, очевидно, более сложно функционировать. И роль института, наверное, становится более важной. Вот, какой я вижу свою работу. И из-за этой поляризации я очень часто чувствую себя между молотом и наковальней. Это из-за очень разных позиций сторон и весьма разных точек зрения на один и тот же вопрос. Но чтобы я чувствовал, что я могу работать, мне необходимо понимать, что я могу говорить со всеми. И я думаю, что это ценят и здесь (в Москве – ред.). Я тут не для того, чтобы пожать руку министру Лаврову и сказать, что мы согласны по всем вопросам. Абсолютно нет. Для меня важно понять его видение, его осознание проблем и их возможного решения. Затем я обсуждаю эти вопросы со сторонами, у которых совершенно другой взгляд. И я пытаюсь найти тут точку, где они могут прийти к общему решению. Вот, в каком ключе мы работаем. Конечно, вы не можете за вечер решить проблемы, когда позиции (сторон – ред.) столь различаются. Но можно помочь создать эту точку, которая принесет позитивное и конструктивное решение. И это также предел содействия в международных отношениях. Есть поговорка: можно подвести лошадь к воде, но нельзя заставить ее пить. И эта проблема, которая возникает, когда мы пытаемся разрешить некоторые из конфликтов. Мы можем создать все условия, но затем вы решаете, проявить политическую волю или принять сложные решения, все зависит от вас. Это может быть воспринято как слабость. Но мы не обладаем силой принуждения. И не думаю, что кто-то принял бы это в каком-либо виде. Просто международные отношения на сегодняшний день стали чрезвычайно комплексными. И найти решения для сложных вопросов не просто ни для кого. Это непросто и для ОБСЕ. Говоря об этом, мне кажется, что Российская Федерация, как и другие государства ОБСЕ, используют Организацию для взаимодействия. Прогресс медленный, но, по крайней мере, есть взаимодействие и это позитивный фактор.

— Как вы оцениваете нынешнюю ситуацию в России с обеспечением прав национальных меньшинств? Есть ли какие-либо проблемы в этой сфере в России?

— Признаюсь, я впервые в России в нынешнем качестве (Верховного комиссара ОБСЕ – ред.). Я побывал тут, прежде всего, чтобы поучаствовать в конференции. Так что у меня были ограниченные возможности для взаимодействия с представителями национальных меньшинств.

Я встретился с главой Федерального агентства по делам национальностей РФ (ФАДН) Игорем Бариновым. И он рассказал мне о том, как он работает. Я встретился с представителями двух-трех этнических групп. Так что слишком рано давать какие-то оценки. Но я должен сказать, что по итогам первоначальных контактов, которые у меня были, я не обнаружил каких-либо крупных проблем. Но мне придется вернуться, чтобы посетить регионы, или чтобы получить большее понимание. Я видел, что были изменения, например, в законе об образовании. И у меня встреча с заместителем министра образования сегодня после полудня. Так что мы это обсудим. Но мне также кажется на первый взгляд, что политика в сфере образования довольно инклюзивна. Регионам предоставлена возможность изучения их национального языка вместе с русским языком. Если говорить в общем, на весьма поверхностном уровне, мне кажется, что в этой сфере не должно быть слишком много поводов для беспокойства. Но, конечно, мне нужно взглянуть на это более детально.

— Вы сказали, что слишком рано для вас сейчас давать оценки. Вы также упомянули закон об образовании. Тем не менее, вы видели какие-то еще позитивные примеры в российской политике в вопросе национальных меньшинств, которые могли бы стать примером для других государств ОБСЕ?

— Периодически мы организовываем мероприятия. Недавно у нас прошло одно – посвященное отношениям между государствами в контексте проблем нацменьшинств. Об отношениях так называемого "родственного государства" и того государства, где проживает меньшинство. У нас прошло также другое мероприятие на тему использования языка. И у нас готовятся еще мероприятия в будущем. Обычно российские эксперты приезжают на эти мероприятия. Я не собираюсь предлагать одну модель или другую. Но я создаю то пространство, где представители государств могут представить свой опыт другим и это затем становится поводом для обсуждения. Обсуждения о том, может ли этот опыт быть применен в другой ситуации. Я пытаюсь увидеть более широкую картину. И, как я сказал, для меня рано делать какие-то заключения по России. А затем мы включаем лучшие практики и подходы в наши собственные рекомендации. Например, когда речь идет об участии нацменьшинств в общественной жизни, в политике, в управлении и так далее. Мы хотим видеть разнообразие общества, которое отображается и в политической и общественной жизни страны. 

— Вы отметили, что планируете следующий визит в Россию…

— Пока слишком рано говорить об этом. Я сказал, что мне придется еще приехать. Но у меня очень плотный график.

— Вы также упомянули, что хотите посетить некоторые регионы. Какие? Это может быть Крым, например, Северный Кавказ?

— Пока рано что-либо говорить об этом. Мне надо будет обсудить это с представителями российского правительства, прежде всего. Я все еще здесь с первым визитом, так что прежде чем заглядывать вперед, надо завершить этот.

— Хотелось бы поговорить о правах нацменьшинств в соседних с Россией странах. РФ обеспокоена дискриминацией русскоговорящего населения на Украине. Венгрия также указывает на ряд проблем в положении этнических венгров в это стране. Вы разделяете эту обеспокоенность или все в порядке у этих двух этнических групп?

— Вчера с главой МИД Сергеем Лавровым мы выразили точку зрения, что, к сожалению, вопрос меньшинства становится более политизированным – и речь не только о русскоговорящем национальном меньшинстве, это меньшинства во многих других местах. И это результат того, о чем мы говорили ранее – результат поляризации в международных отношениях. И меньшинства страдают от этой поляризации и их проблемы политизируют, из-за чего эти проблемы сложнее решить. Потому что иногда на техническом уровне было бы намного проще обсудить ситуацию с профильным министерством. Но сейчас мы видим во многих случаях, что парламент берет на себя инициативу.

Возьмите ситуацию с законом об образовании на Украине. Мой офис работал с украинским министром образования по закону об образовании, который был принят на Украине в конце прошлого года. Но статьи 7 там не было в том виде, в каком она звучит сейчас, потому что она была написана в Раде. Она стала политическим элементом в этом законе, который потом, с моей точки зрения, усложнил другие моменты. И Венецианская комиссия высказала свое мнение по поводу этого закона, которое мы в последствии учли с украинскими властями. Мы говорим о необходимости обеспечить при имплементации закона достаточно возможностей для образования на языках групп меньшинств и необходимости разных подходов к различным группам языков. В данном случае языков Евросоюза и языков государств, не входящих в ЕС. И мы поднимали эти вопросы с украинскими органами в последующей работе по имплементации этого закона. Это проблема политизации той стратегии, которая должна быть, прежде всего, техническим вопросом и должна соответствовать международным стандартам, закрепленным в конвенциях и договорах по правам человека, правам меньшинств. Так что тут нет ничего исключительного. Проблемы могут решаться относительно просто, если они не охвачены этой поляризацией на политическом уровне.

— Если говорить о рассматриваемом на Украине законопроекте о государственном языке, вы считаете, что он действительно соответствует международному праву и нормам?

— Этот закон не принят, он только прошел первое чтение, и я уже общался на высоком уровне с украинскими властями. По нашему мнению, этот закон перед окончательным принятием должен быть приведен в соответствие с международными стандартами, должно пройти обсуждение с (национальными – ред.) меньшинствами. И я надеюсь, что украинские власти будут действовать в этом направлении. Мы также отметили, что в законопроекте содержится, своего рода, оттенок принуждения в виде инспекций, штрафов и так далее. Мы обычно не рекомендуем такой подход.
Как нам кажется, законодательство, касающееся языка и так далее, должно быть чем-то естественным, оно должно содержать сбалансированную языковую политику, которой удалось достичь, скорее, за счет позитивных средств и стимулов. Так что, как я сказал, в этом вопросе мы ведем дискуссию с властями страны (Украины – ред.).

— На Украине есть еще один закон, который вызвал беспокойство Венгрии, а также России – закон об образовании. Планируете ли вы предпринять что-то, чтобы побудить украинские власти привести этот закон в большее соответствие с рекомендациями и стандартами ОБСЕ?

— Да, я полагаю, у нас есть неплохой набор рекомендаций в ОБСЕ для того, чтобы действовать в сбалансированном ключе. Это не единственное решение, естественно. Есть много способов для этого. Но поддержка государственного языка, на которую имеет право любое государство, и в то же время защита прав меньшинств на получение части образования на их собственном языке, чтобы они могли сохранить свою идентичность и культурное наследие – это вопрос правильного баланса. И в этом смысле мы взаимодействуем (с украинскими властями – ред.). Например, я ездил в Закарпатье, посещал школы, общался на региональном уровне с чиновниками образовательной сферы, а затем опять в Киеве. Я был также и в других частях Украины – во Львове, в Херсоне. Так что сегодня я работаю над этим на более широком уровне и не фокусируюсь только на одной из национальных общин. Но кроме того, я должен сказать, что есть простор и для общения между странами, потому что речь идет о защите их собственных меньшинств за рубежом. Видеть прямой диалог украинских властей в этом отношении с венграми, с венгерским правительством, чтобы в конце концов найти приемлемое решение всего спектра проблем, внушает оптимизм. И мы также остаемся доступны для того, чтобы помогать им определенным образом нашими рекомендациями и советами, если они захотят их использовать. Таким образом, мы вовлечены в эту работу. Совсем недавно я писал обоим министрам по этому делу Украины и Венгрии – Климкину и Сийярто, — поделившись моей оценкой ситуации и предложив наши услуги в оказании им помощи по нахождению решения этой проблемы.

— То есть это такой комплексный подход – вы продолжаете работу с властями обеих стран по-отдельности и в то же время две стороны ведут диалог друг с другом?

— Да. В то же самое время я работаю с министром образования Украины, и я не единственный – Совет Европы также работает здесь, Европейский союз, то есть вовлечены многие акторы. Я один из них.

— Наш следующий вопрос об упомянутом вами министре Сийярто. Некоторое время назад он заявил, что было бы полезно разместить наблюдательную миссию ОБСЕ в регионе Закарпатья. Как вы считаете, это действительно необходимо и возможно ли это сделать?

— На самом деле после моего визита в Закарпатье я обсудил (этот вопрос — ред.) с главой специальной мониторинговой миссии ОБСЕ послом Апаканом. В действительности мандат мониторинговой миссии покрывает всю территорию Украины, и он действительно распространяется и на Закарпатье, они патрулируют регион. В результате этой работы сделали патрулирование региона систематическим. Это отражает пожелание венгерской стороны, и это было сделано в тесной координации с украинскими властями, поэтому в некотором смысле все согласились с таким, если хотите, более пристальным вниманием в смысле мониторинга ситуации там, и кажется, что это работает. Нет необходимости в чем-то еще.

— И венгерская сторона удовлетворена этим решением?

— Насколько я знаю, да, они удовлетворены этим решением. Конечно, в идеале они хотели бы, чтобы там был полноценный офис, но для этого нужен консенсус в ОБСЕ и его будет сложно достичь. Но это решение в достаточно большой степени соответствует тому, чего они хотят.

— Ситуация с русскоговорящим населением Прибалтики остается одной из главных проблем, вызывающих обеспокоенность России. Может ли ОБСЕ оказать давление на страны Прибалтики с тем, чтобы они отметили статус неграждан?

— Эта проблема находится в повестке дня ОБСЕ и в моей личной повестке. Кстати говоря, я еду в Вену, где пройдет мероприятие по безгражданству в ОБСЕ, которую мы организуем совместно с Управлением верховного комиссара ООН по делам беженцев, в ней будет принимать участие Россия, ряд других стран ОБСЕ.

Я обсуждаю эту проблему и работаю со странами региона. Во-первых, я хотел бы отметить, что я изучал статистику. Если взять случай Эстонии, например, то 25 лет назад почти треть населения была без гражданства – около 32%. Сегодня, я думаю, показатель снизился до примерно 6%. То есть имеет место снижение. Там есть закон о гражданстве, который, на мой взгляд, хороший, по которому новорожденный автоматически получает гражданство, только если его родители не возражают против этого. Это хорошая система, которая гарантирует хорошую инклюзивность. Как мне кажется, проблема безгражданства становится остаточной проблемой старшего поколения и с молодыми поколениями она действительно исчезает. В Латвии ситуация немного сложнее, потому там другой закон.

В Латвии до сих пор есть требование также и для новорожденных обращаться за предоставлением гражданства, которое будет в итоге предоставлено. С моей точки зрения, было бы хорошо, если и Латвия с законодательной точки зрения равнялась на Эстонию и сделала бы, возможно, получение гражданства новорожденными более простым. Это бы еще больше снизило показатели. Сейчас я жду формирования нового правительства в Риге и планирую запросить визит в Латвию. Я уже провел предварительные переговоры с нынешним министром иностранных дел, который меня пригласил в страну, но, конечно, он добавил, что этот визит должно подтвердить новое правительство и его преемник, если он не будет министром. Определенно эта проблема будет приоритетной в повестке дня вместе с вопросом образования.

— Почему такая практика вообще существует в Европе? Может, необходимо отменить ее вовсе в странах ОБСЕ или это невозможно сделать по политическим причинам?

— Не уверен, что это политическая проблема. Это результат стадии перехода. Результатом этого также стали так называемые серые паспорта, которые, судя по всему, некоторым нравятся, потому что они позволяют свободно посещать как ЕС, так и Россию без визы. Это, особенно для людей старшего поколения, практичный способ перемещения. Но, конечно, это лишает некоторых прав, в том числе избирательного права. Поэтому это то, что следует рассматривать как временное явление и то, что со временем должно исчезнуть. Но может быть некоторые из этих доводов и являются причиной того, что этот процесс идет медленно.

Конечно, интеграция сообществ это длительный процесс и она не происходит мгновенно. Мы были свидетелями того, как в некоторых странах более, чем в других, процесс интеграции продвигался медленно и, возможно, слишком медленно. Поэтому мы должны поощрять правительства к тому, чтобы они улучшали свою политику.

— Вы упомянули, что у ОБСЕ нет правоприменительных полномочий, чтобы оказывать давление на страны-члены. Чтобы решать проблемы, которые вы упомянули, вы посещаете эти страны, Прибалтику, Украину. Какие инструменты вы планируете использовать, чтобы решать эти проблемы?

— Логика ОБСЕ в том, что все решается консенсусом. Отсутствие мер по принуждению означает консенсус. Поэтому я не могу заставить вас делать то, чего вы не хотите делать. У консенсуса есть минусы, но есть и плюсы. И позитивная сторона в том, что если вы согласны в чем-то, вы знаете, что согласны все, все поддерживают вас. Поэтому это позитивная сила, которая всегда толкает нас к тому, чтобы создавать пространство для достижения соглашений, и каждый должен работать над тем, чтобы гарантировать, что эти соглашения работают.
Кроме этого имеются конкретные механизмы, как моя должность. Мой мандат — это мандат тихой дипломатии, поэтому я рассказал вам в этом интервью столько, сколько я могу рассказать, но есть множество вещей, которыми я занимаюсь с правительствами и про которые я не могу рассказать вам, потому что мне необходимо продолжать работу с этими правительствами. Но с другой стороны, когда я наталкиваюсь на препятствие, я могу акцентировать и разъяснить общественности некоторые проблемы, с которыми я имею дело. Это только некоторые инструменты, которые я использую. Я не думаю, что нам нужно стремиться к принуждению для решения этих проблем – это даст обратный результат.