Юрий Любимов: России нужно строить систему надзора с нуля

Требования контролирующих и надзорных ведомств к предприятиям в России по предложению премьер-министра Дмитрия Медведева к февралю 2020 года подвергнутся "регуляторной гильотине": существующие требования, которые не будут специально одобрены или изменены, утратят силу, а проверки будут проводиться по новым правилам.

Амбициозная задача реформировать систему контроля и надзора в России была поставлена перед Юрием Любимовым вскоре после его назначения заместителем руководителя аппарата правительства. Его команде предстоит отменить тысячи устаревших актов и настроить новое регулирование фактически с нуля. В интервью РИА Новости Любимов раскрыл подробности этой работы, рассказал, какие цели преследует реформа и каков будет ее результат. Беседовали Вероника Буклей и Александр Темнов.

— По каким направлениям реформы потребуется внесение изменений в действующее законодательство?

— Реформа глобальная, поэтому без изменений в законодательстве здесь не обойдется. Хотел бы напомнить, что у нас есть поручение президента, которое состоит в том, что к 1 января 2021 года мы должны полностью поменять все нормативное регулирование контроля и надзора. Это означает, что все тысячи актов, которые сейчас действуют в этой области по всем видам контроля – у нас видов контроля около 220 сейчас существует, – должны быть полностью отменены. Мы создаем новое правовое пространство контроля и надзора с нуля, то есть в чистом поле, "гринфилде" (от англ. Greenfield – новое предприятие, проект с нуля – ред.). Это настолько радикальное решение, которое не имеет никаких прецедентов в нашей новейшей правовой истории, что, конечно, оно потребует значительных изменений на всех уровнях нормативно-правового регулирования.

Понятно, что эта реформа в основном затронет подзаконный материал, потому что все самые одиозные, устаревшие, дублирующие, технологически и морально неактуальные обязательные требования содержатся в ведомственных актах, реже в постановлениях правительства, еще реже — в федеральных законах. Мы исходим из того, что подзаконное регулирование мы будем убирать полностью и прописывать его заново. Что касается законов, пока наше понимание сводится к тому, что наряду с несколькими общими актами, мы будем вносить точечные изменения, будем работать по тем нормам, где содержатся неправильные обязательные требования.

— Работа уже началась или пока идет подготовительный этап?

— Работа началась с самого начала, как только вышли соответствующие поручения президента и правительства. Она не прекращается ни на минуту, у меня и у моих коллег сумасшедший график, потому что мы с контрольными ведомствами работаем в формате либо небольших групп, где собирается несколько контролеров, либо в формате один на один, напрямую с ведомством, пытаемся понять объем проблем по каждому из них, разобраться в особенностях, стараемся адаптировать нашу общую дорожную карту под потребности каждого ведомства, потому что потребности у всех разные.

Есть ведомства с относительно небольшим объемом регулирования, есть ведомства с большим массивом, где количество актов, в которых содержатся обязательные требования, исчисляется сотнями и даже тысячами. Понятно, что количество требований – тоже тысячи. Есть ситуации пересечения по разным ведомствам. Поэтому именно уровень архитектуры будущего правового регулирования нам надо сейчас отрабатывать. Пока что конкретными требованиями мы не занимаемся, а работаем над пониманием общей ситуации.

— Стоит ли перед вами задача снизить нагрузку на контролирующие ведомства?

— Если мы говорим об идеологии контрольно-надзорной реформы, задача просто ослабить контроль не является самоцелью. По факту он будет ослаблен и существенно ослаблен, но задача — сделать этот контроль рациональным. В чем сейчас проблема нашей контрольно-надзорной системы? В том, что она в большом количестве случаев работает вхолостую, то есть контролер проверяет те требования, в отношении которых он сам очень часто понимает, что они абсолютно никому не нужны. В то же время контролируемое лицо вынуждено инвестировать средства в выполнение бессмысленных требований, очень многие из которых базируются на устаревших технологиях. Предприниматель готов вкладываться в новую технологию, но не может этого сделать, потому что его проверяют по технологиям 70-80-х годов, а иногда и более старым. Это ложится очень большим бременем на деловое сообщество, и очень сильно замедляет рост. Есть исследование, которое показывает, что из-за неправильной системы контроля и надзора мы теряем каждый год до 8% роста. То есть мы могли бы расти как самые динамичные страны мира, если бы у нас была нормальная система контроля и надзора.

Хуже то, что у нас во многих видах контроля и надзора те требования, которые установлены, не работают по социально-опасным рискам, то есть не снижают смертность, травматизм. А в ряде случаев, я в этом убежден, даже повышают эти показатели, потому что если требование неразумное, бессмысленное, предприниматель вынужден часть своих средств отвлекать на выполнение административных процедур и бессмысленных требований. Это значит, что у него остается меньше денег для того, чтобы вкладывать в реальную безопасность. Он мог бы инвестировать в более качественный персонал, в его обучение, закупить новое оборудование, использовать экологические технологии. Он не может этого сделать, потому что вынужден инвестировать в идиотские требования, которые у него проверяет контролер.

Эта система, которая на сегодняшний момент является одним из главных сдерживающих факторов нашего роста. Наша задача – сделать ее, во-первых, честной, то есть это должен быть механизм, который будет одинаково понятен и принят как деловым, так и контролирующим сообществом. Во-вторых, мы должны сделать эту систему эффективной – это главная задача. Может быть, контрольные функции органов даже возрастут, где-то усилятся их возможности, где-то уменьшатся возможности сопротивления инспекторам, но надо сделать так, чтобы она работала на реальное кратное снижение рисков, которых у нас сегодня очень-очень много.

— Насколько активно ведется работа с бизнес-объединениями по новому законопроекту? Какие наиболее важные для бизнеса аспекты будут учтены в нем?

— В начале недели провел встречу с "большой четверкой" бизнес-объединений, она ставила методологическую задачу. Нам важно было понять, как мы работаем, как мы создаем группы, которые будут смотреть обязательные требования, архитектуру регулирования. Плюс мы сообщили нашим партнерам из деловых объединений о методологическом подходе, который мы собираемся использовать при проведении реформы.

В целом мы нашли понимание и сейчас работаем над тем, чтобы создать группы, которые могут очень быстро и эффективно принимать решения. Понятно, что наш самый главный враг – это гигантский объем работы. Под "гильотину" попадут почти две сотни видов контроля и надзора. Понятно, что по каждому из видов — в среднем несколько сотен актов, если все это перемножить, мы будем иметь дело с десятками тысяч актов, хорошо если не с сотнями тысяч обязательных требований. Нам нужен механизм взаимодействия с деловыми объединениями, который был бы очень быстрым и позволял бы оперативно получать ответы на наши вопросы.

У меня также прошла встреча с Объединением корпоративных юристов (ОКЮР). Это один из ключевых партнеров по диалогу, я считаю, что юристы компаний очень хорошо чувствуют данную тематику, потому что именно им приходится иметь дело со всем массивом проверок. Встреча была очень плодотворной.

Мы планируем работать не только с "большой четверкой", ОКЮР, но и с отраслевыми союзами предпринимателей. Есть сферы, которые не очень представлены в "большой четверке", мы будем обязательно обращаться к отраслевым объединениям предпринимателей, работающим в этой сфере.

Пока мы до конца не понимаем, как выстроить работу с деловым сообществом, в частности непосредственно с предпринимателями. Может быть, мы создадим какой-то интернет-ресурс, где будем собирать все предложения, потому что неочищенная, нерафинированная информация является для нас очень ценной. От предпринимателей, которые прошли проверки, мы очень часто получаем ту информацию, которую не можем получить даже от объединений.

— Вы рассказали о фантастическом объеме работы, который предстоит провести. Как вы думаете, успеете реализовать реформу в установленные сроки?

— Удачная идея, которая заложена в "регуляторную гильотину", состоит в том, что мы не работаем над реставрацией действующего законодательства. Мы исходим из гипотезы о том, что действующая система контроля плохая. Даже если она на самом деле не во всех видах контроля такая плохая, мы исходим из того, что этот массив нужно демонтировать и создать систему заново. Мы считаем, что теоретически ведомства, а это их ответственность, могут создать с чистого листа систему контроля, которая будет кратно проще той, которая сейчас существует у этого ведомства. Мы, конечно, понимаем, что количество таких контролеров будет небольшим, но мы видим потенциал в ряде случаев кратного сокращения количества требований, форм, видов воздействия на процесс и так далее. Мы считаем, что ответственность контролирующих ведомств – создать с нашей помощью такую систему, которая будет справляться с рисками. Сегодня система с рисками не справляется. Она дает издержки, но не дает результат.

Мы сейчас предложили коллегам из контролирующих ведомств и деловому сообществу систему пятиступенчатого теста, который ведомство может применить, чтобы понять, как должна выглядеть система регулирования. Во-первых, ведомство должно понять, какие объекты оно в принципе должно контролировать. Как показывает наш анализ, у большинства контролеров избыточное количество объектов, то есть что-то не нужно контролировать в принципе.

Следующий этап – это определить те риски, с которыми мы боремся, то есть контролер должен задать себе вопрос: "Зачем я прихожу на этот объект? Что я хочу там увидеть? На что я должен обратить внимание?". Контролер должен обращать внимание прежде всего на риски смерти или телесного повреждения, а также смотреть, чтобы не произошел серьезный материальный ущерб. Если этих рисков нет, нечего там делать контролеру. Думаю, что на стадии утверждения тех рисков, которые контролер должен проверять, у нас должен существенно сократиться объем регулирования.

Третий этап – это выбор оптимального способа управления риском. Например, у контролеров есть "лицензионная болезнь" — как только где-то происходит какая-то проблема, сразу звучат голоса о том, что нам надо лицензировать выход в эту сферу. Это в подавляющем большинстве случаев не только не полезная мера, она вредная. Она отнимает ресурсы, при этом не обеспечивая никакого роста безопасности, снижения травматизма. В ряде случаев мы можем отказаться от текущего или внепланового контроля, можем заменить этот вид воздействия на повышение ответственности, на страхование риска или на какой-то иной способ передачи риска в управление.

Четвертый этап — определить, какие необходимо установить обязательные требования для того, чтобы риск реально снижался. Приведу пример. Уже после введения "гильотины" было объявлено о внедрении нового вида лицензирования – заказной перевозки автобусами. Я полагаю, что при очевидном объекте регулирования и очевидных рисках такая форма управления этим риском, как лицензирование, не только не решает эту проблему, но может ее даже усугубить. Всем понятно, по каким причинам происходят аварии. Чтобы уменьшить смертность и травматизм, нужно работать по этим рискам, а не абстрактно зажимать отрасль и отнимать у нее денежные средства, которые уже сегодня можно направить на безопасность.

Пятый тест – это нормирование требований. Мы рекомендуем нашим партнерам из контрольных ведомств забыть все, что было написано до них, психологически расстаться с этим и написать новые акты, основанные на новых принципах и риск-ориентированном подходе, в котором риски подтверждены научно, на основе статистических и математических методов.

— Сейчас в Госдуме на рассмотрении находится несколько проектов, которые как раз вводят лицензирование. Будут ли эти законопроекты пересмотрены или будут рассматриваться дальше?

— Мы исходим из того, что лицензирование должно вводиться в тех сферах деятельности, где существует необходимость в жестком ограничении в доступе на рынок. Я считаю, что есть классические сферы лицензирования там, где оно оправдано, например, банковская деятельность, обращение с ядерными материалами, медицинские услуги.

В тех случаях, где мы понимаем, что на рынок попадают абсолютно все при очень гибких правилах доступа на рынок, непонятно, зачем эта лицензия выдается. Я слышал от многих регуляторов, что не важно, как нам эти лицензии раздать, важно, что мы потом будем этого предпринимателя лишать лицензии. Зачем вы вводите лицензирование, если ваша единственная цель – лишать лицензии того, кто на этот рынок допущен? Регулирование должно быть рациональным. Это касается выбора между лицензированием и другими формами управления рисками, и собственно порядка построения контроля.

Может быть, где-то в шахте, где на кону жизнь людей, где вероятность возникновения метанового выброса очень высокая, стоит постоянно посадить инспектора, который будет следить за соблюдением техники безопасности. Из каких-то объектов конкретный вид надзора должен вообще уйти. Надзор нужно сделать рациональным, чтобы он шел туда, где есть максимальный риск, а не туда, куда ему хочется пойти. Это же касается и лицензирования, поэтому нам бы хотелось, чтобы наши аргументы в части выбора оптимальной формы контроля были услышаны в отношении тех проектов о лицензировании, которые находятся в стадии рассмотрения.

— Бизнес-омбудсмен Борис Титов предлагал в рамках реформы контроля и надзора перейти на принцип гайдлайнов (то есть обязательных требований в зависимости от типа предприятия: ресторан, завод, магазин). Будут ли эти предложения учтены в законе?

— Я думаю, что гайдлайн — это хорошая идея, чтобы переложить процессные требования, которых сейчас очень много, по отдельным видам надзоров. Мы считаем, что норма должна фиксировать требование к тому, в каком объект должен находиться состоянии, и не должна описывать, каким образом предприниматель к этому должен прийти. Возьмите любой классический контрольный регламент, вы увидите, что предприниматель должен сделать так, так и так, установить то, то и то (к предпринимателям выставляется очень много требований). Вот нам интересно не то, что он должен сделать, а то, к какому результату это должно привести. Соответственно, это позволяет нам уйти от большого количества устаревших технологий и способов решения проблем.

В свое время, когда еще работал в Минюсте, обратил внимание, что то, что мы видим вокруг нас в городах — металлические двери, решетки, колючую проволоку, — все это в большинстве случаев требования актов, абсолютно средневековых по своему содержанию, которые связаны с хранением чего-то опасного и запрещенного или с ограничением доступа посторонних к чему-либо.

Но у нас в ряде случаев установлены абсолютно допотопные требования. Ясно, что одна из главных задач при переработке подзаконного материала — это отделение, собственно, обязательных требований от процессных требований. Процессные требования, если уж контролер так хочет, должны уйти в гайдлайны, они должны все же носить рекомендательный характер, а также должны проходить процедуру достаточно жесткого общественного обсуждения и оценку регулирующего воздействия. Сама по себе идея гайдлайна неплохая, важно ее правильно реализовать. Мы в гайдлайнах видим, прежде всего, способ отделения процессных требований от обязательных. Думаю, к этому вопросу мы вернемся.

— Вы говорите, что многие технологии устарели, от них нужно уходить и принимать что-то новое. Получается, открывается огромный рынок. В рамках реформы есть какая-то заложенная сумма, которая потребуется для перехода на новое или она не закладывается? Потребует ли в целом реформа денежных вливаний?

— Мы таких оценок не проводили. Мы исходим из того, что задачи любого контроля и надзора — сделать так, чтобы на объектах, за которыми он надзирает, не реализовывались риски. Мы хотим дать возможность предпринимателю использовать много альтернативных путей перехода к тому, чем являются обязательные требования. Вся эта реформа направлена как раз на то, чтобы предприниматели тратили средства не на соблюдение устаревших никому не нужных норм, а вкладывали их в развитие своего бизнеса. Я в ряде случаев искренне не понимаю контролирующие органы, которые держатся за эти объективно устаревшие технологии. Неужели нечем заняться контролеру на объекте? Есть же реальные нарушения, зачем заставлять предпринимателя жить в технологических реалиях 1970-х годов? А это есть практически в любом надзоре.

— Насколько должно сократиться число проверок бизнеса по итогам реформы?

— В нашей работе есть два блока. Есть блок материально-правовой, который связан с составом требований, и есть блок процессуальный. Мы исходим из того, что задачи любого контроля и надзора сделать так, чтобы на объектах, за которыми он надзирает, не реализовывались риски. Разумный контроль должен быть построен на минимально возможном количестве проверок. Риск-ориентированный подход должен реализовываться как в материальной части, то есть в части определения того, какие у нас есть обязательные требования, так и в процедурной части, то есть с точки зрения определения того, куда контроллер должен прийти. Если на объекте нет риска, либо история предпринимателя показывает, что у него риски не реализуются, то контролер не должен туда приходить. Он должен идти туда, где есть проблемы, а не туда, где есть его интерес для проверки.

В процессуальной части мы сейчас работаем над созданием де-факто контрольно-процессуального кодекса. Работает группа специалистов, пока написано несколько глав этого документа, работа в полном разгаре. В ней участвуют ученые-юристы, административисты главным образом. Мы исходим из того, что должны создать полноценный кодекс контроля и надзора, который будет построен по модели уже зарекомендовавших себя процессуальных кодексов.

В нем будут определены все участники контрольно-надзорного производства, права как подконтрольного лица, так и инспектора. Там будет сказано о профилактике нарушений, о том, какие меры инспектор может применить, чтобы эти нарушения не повторялись, о том, как соотносятся между собой санкции и разные предупредительные формы. Будет дана подробная типология всех контрольных действий: различные проверки, контрольные закупки, рейды и другие виды контрольных мероприятий. Там будут подробно описаны все возможные методы по оспариванию действий инспектора.

Парадоксально, но несмотря на то, что мы живем в очень развитой контрольно-надзорной реальности, с огромным количеством разного вида административного контроля, у нас до сих пор нет не то что единого, а по сути никакого акта, который бы определял все эти вопросы. Есть отдельные положения в КоАПе, есть отдельные положения в законах, но единого акта нет. Мы хотим создать один такой полноценный кодекс. Я думаю, что в него мы заложим в том числе принципы риск-ориентированного подхода при определении количества проверок. Я вижу приоритетную задачу в том, чтобы предъявлялись разумные требования.

Предпринимательское сообщество готово к выполнению разумных требований, которые реально связаны с достижением задач по снижению рисков, а не тех требований, которые дублируются. Всех предпринимателей, конечно, сильно раздражает, что приходит несколько органов подряд, которые проверяют одно и то же. Мы намерены жестко уйти от всех дублирований в контроле. Мы это видим практически в каждом виде контроля, везде есть какие-то пересечения, надо обязательно от этого уйти.

Также всех очень раздражает тот факт, что они вынуждены тратить деньги на выполнение требований, которые реально никому не нужны, которые на самом деле никем не соблюдаются.

— Нет ли идеи перейти к тому, чтобы контролеры были не государственными, а частными?

— Такие попытки были в форме саморегулирования. Но, как вы понимаете, практика саморегулирования не везде одинаковая. Где-то она хорошо работает, где-то не очень здорово. Что нам кажется важным — это передать в частные руки управление частью рисков. Мы считаем, что есть такие риски, которые либо вообще не надо контролировать, либо которые предприниматель может контролировать сам и закладывать несоблюдение этого риска в повышенную ответственность, в случае если происходит какое-то нарушение.

Мы считаем, что какую-то часть риска можно отдать в управление страховщикам или другим профессионалам, которые будут лучше, чем контролер, следить за соблюдением требований. Понятно, что это потребует создания эффективного механизма ответственности тех, кто эти риски проверяет, потому что существует вероятность того, что система частной проверки рисков превратится просто в продажу справок, сертификатов или других документов. Важно, чтобы тот, кто выдает за деньги удостоверения о том, что риск закрыт, отвечал при этом, если на объекте что-то произойдет.

Например, если страховщик страхует риск причинения ущерба каким угодно объектам, значит он и отвечает. У страховщиков такая проблема минимальна, отрасль все же под жестким надзором. В различных же видах административного аудита, где подтверждается соответствие объекта чему-либо, там очень важно установить жесткую корреляцию между услугой и ответственностью.

Еще один из блоков, которым надо заняться, — это провести детальный анализ тех услуг и сервисов по упрощению проведения контрольных мероприятий, которые оказываются предпринимателям.

Мы понимаем, что практически во всех видах контроля существуют различные сервисы, которые оказываются частными компаниями. Хотелось бы в этих услугах разобраться. По крайней мере, провести корреляцию оказываемой услуги с той ответственностью, которую предприниматель должен нести в случае, если что-то происходит на объекте.

Если такая компания оказала предпринимателю услугу по доведению его объекта до нормативного состояния, то было бы правильно, чтобы она отвечала, если там что-то случится. Это вторая часть большой работы. Без точного понимания экономики процесса нам едва ли удастся добиться существенного результата. Как вы понимаете, контролер с уменьшенным инструментарием — он все равно контролер. Важно наладить экономику этих сервисных процессов в области контроля и надзора таким образом, чтобы она тоже как минимум служила уменьшению риска, как максимум вообще постепенно исчезала, чтобы эти риски управлялись самим предпринимателем или теми, кого он выберет для их снижения.

— Будете ли вы принимать участие в контроле исполнения и распределения средств нацпроектов? Может в России появиться специализированный надзорный орган по этому вопросу?

— Нет, мы этим не будем заниматься. Нет таких поручений. Мы занимаемся только самой реформой. Да и не очень бы хотели этим заниматься.

— После трагедии в ТЦ "Зимняя вишня" МЧС РФ выступило с идеей участить проверки в торговых центрах, в том числе внеплановых. Нет ли опасения, что это приведет к конфликтам, не идет ли это вразрез с тем, что вы говорили ранее о сокращении количества проверок?

— Трагедия, подобная той, что произошла в ТЦ "Зимняя вишня", как раз и показывает, в каком реальном состоянии находится наша контрольно-надзорная система. Что, у нас нет жестких требований к пожарной безопасности? Есть, и часто жестче, чем в других странах. Что, инспекторы не приходят в торговые центры? Скорее всего, самые разные и довольно часто. Приводит это к защите от реальных трагедий? Нет, не приводит, потому что система контроля, которую с каждой новой трагедией зажимают все больше и больше, никак на риски не влияет! Надо не кричать после каждого несчастного случая об усилении мер и не разрабатывать для галочки очередную бессмысленную систему дополнительных мер по недопущению, а садиться за стол с учеными и анализировать реальные, а не вымышленные причины, и думать, как именно эти, настоящие причины трагедий нивелировать, какие требования устанавливать. Убежден, что ответственность за жертвы и травмы людей несут как раз те демагоги, которые кричат об усилении контроля вместо того, чтобы дать ведомствам построить умную систему предупреждения рисков. К сожалению, перекрученная избыточными требованиями, но нерациональная система контроля — это сегодня не только тормоз для экономики, но и убийца людей.