Автор: Глеб Морев
Важнейшей особенностью общественно-политических перемен 1986-1991 годов было то, что повседневная практика, в том числе практика средств массовой информации, существенно опережала устаревавшую на глазах советскую законодательную базу. Это опережение делало особенно уязвимыми многие достижения "гласности". Историческая заслуга Закона о печати 1990 года в том, что он дал правовые гарантии свободному развитию медиа не только в позднем СССР, но и в независимой России.
Михаил Федотов (1949, Москва) – российский юрист, общественный и государственный деятель, правозащитник. В 1976-1990 годах – преподаватель, доцент, профессор кафедры государственного права Всесоюзного юридического заочного института. В сентябре 1990 — мае 1992 года – заместитель министра печати и массовой информации России. В феврале 1992 года инициировал создание и возглавил Российское агентство интеллектуальной собственности при Президенте Российской Федерации. В декабре 1992 — августе 1993 года – министр печати и информации России. В сентябре 1993 — январе 1998 года – постоянный представитель России при ЮНЕСКО. Имеет дипломатический ранг чрезвычайного и полномочного посла. С 1998 года – секретарь Союза журналистов РФ. С октября 2010 года – советник Президента Российской Федерации и председатель Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. Живет в Москве.
Вместе с Юрием Батуриным и Владимиром Энтиным является соавтором Закона СССР "О печати и других средствах массовой информации", принятого Верховным Советом СССР 12 июня 1990 года.
Закон о печати 1990 года. Справка >>
– Историю создания и принятия Закона о печати вы с Юрием Батуриным подробно изложили в увлекательной книге "Феноменология юридического чуда". Центральным ее образом мне кажется образ "окна истории". Закон о печати родился ровно в тот момент, когда окно истории для него открылось, не раньше и не позже. Но вы с Батуриным и с Владимиром Энтиным стали заниматься его подготовкой еще в тот момент, когда это окно было наглухо закрыто. Когда вы поняли, что эта работа имеет практический смысл, что у вас есть шанс в окно истории попасть?
– Этой проблематикой мы с Батуриным занимались очень давно, занимались профессионально и как ученые-юристы, и как практикующие журналисты. Володя Энтин хотя в газетах не работал, но писал научные статьи и книги о свободе прессы на Западе. В советское время никакой надежды на то, что наши научные результаты могут быть применены на практике, конечно, не было. Мы писали книги, писали статьи, защищали диссертации. Я, например, защищал кандидатскую диссертацию "Свобода печати – конституционное право советских граждан" еще в 1976 году. И там писал, что нам нужно принять закон о печати. Я надеялся, что такой закон действительно будет принят когда-нибудь, но профессор Борис Лазарев, один из корифеев Института государства и права Академии наук, мне сказал: "Вам, молодой человек, все равно придется вашу диссертацию переписывать, потому что проект закона о печати уже готов (разговор был весной), осенью он уже будет вынесен на сессию Верховного Совета СССР и будет принят". Я тогда очень расстроился, думаю: действительно, все придется начинать сначала. Но другой мой старший товарищ по юридической науке, профессор Август Алексеевич Мишин успокоил: "Ты еще докторскую успеешь написать, пока они примут этот закон". И он как в воду глядел, я действительно успел написать докторскую и в докторской излагал как раз основные тезисы нашего проекта закона о печати. Мы ставили эти вопросы не для того, чтобы они решались. Мы понимали, что они решены все равно не будут, пока существует советский режим, которому совершенно не нужен никакой закон о печати.
– То есть из-за международных обязательств СССР после Хельсинских соглашений 1975 года откровенно репрессивный закон принять было нельзя. А принять закон, который соответствовал бы международным обязательствам СССР, коммунисты не могли, потому что он абсолютно расходился с реальностью?
– Конечно. Первый известный мне проект закона о печати был подготовлен в 1968 году. То был период знаменитой "пражской весны" с ее идеалом "социализма с человеческим лицом", завершившийся вводом советских войск в Чехословакию. И когда к осени проект дошел до Политбюро ЦК КПСС, Михаил Андреевич Суслов задал риторический вопрос: "Если мы его примем, то кто будет вводить танки к нам?" И ведь он был прав! Закон о печати был принят 12 июня 1990 года, а в августе 1991 года в Москву вошли танки. Здесь Суслов действительно обладал каким-то историческим предвидением. Но у нас тоже оказались какие-то провидческие задатки, когда в 1988 году мы почувствовали, что открывается окошечко, маленькая форточка, даже скорее щелка в форточке, когда появился план законопроектных работ, утвержденный Президиумом Верховного Совета СССР, и там была строчка "Закон СССР о печати и других средствах массовой информации". Там было, конечно, неправильное название закона, неточное. Ведь печать может быть и периодическая, и не периодическая, то есть книги. Принимать закон о книгоиздании? Но это совершенно другое, чем закон о прессе. То есть само название было неправильным. Тем не менее мы свой проект написали именно с этим названием. Потому что увидели, что открывшаяся щелочка официально называется "Проект закона СССР о печати и других средствах массовой информации". И мы сказали себе: вот сюда мы и будем целиться. Именно туда мы и попали, и обстоятельства так сложились, что окно, действительно, открылось, и мы сумели протащить наш законопроект.
– Не было ли у вас ощущения, что, когда 12 июня 1990 года закон был принят, это пресловутое "окно" уже было открыто шире, чем этого хотелось властям? Ведь медийная практика эпохи перестройки ваш закон опередила: к тому времени фактически частные медиа, такие как "Коммерсантъ", "Совершенно секретно", уже существовали.
– Совершенно верно. Существовали и "Коммерсантъ", и "Совершенно секретно", и "Интерфакс" уже появился. Но все это появлялось в результате разовых решений Политбюро ЦК КПСС. То есть тогда гласность была привилегией. Право – это то, что принадлежит всем, а привилегия принадлежит только тому, кто ее получил. И у власти, которая раздает привилегии, всегда есть право этому дать, этому не дать, а у того, которому дал, – отобрать. И все эти СМИ, которые появились, в один момент могли прихлопнуть. Потому что никакой правовой базы для их существования не было. Это была, так сказать, именная привилегия. Вот, к примеру, моя статья "Гласность и цензура – возможность сосуществования" в академическом журнале "Советское государство и право". Это журнал с очень небольшим тиражом, но тем не менее эту статью опубликовать было невозможно, Главлит ее публиковать запретил. И все доводы о том, что 19-я партконференция подчеркнула важность поиска альтернативных путей, встречали ответ – "Михаил Александрович, не морочьте голову, нельзя, мы не даем согласия". Потому что у любого цензора Главлита был штампик. Есть штампик – типография принимает, нет штампика – типография не принимает в набор, а уж тем более – на выпуск в свет. Выпуск журнала разрешал штампик "Выпуск в свет разрешен". Без этого ничего было нельзя. И нам приходилось интриговать, всячески изворачиваться, для того чтобы все-таки протащить наш проект. И в нашей книге подробно описано, как мы его вносили, как мы его издавали, с какими трудностями. На самом деле это были такие интриги, из которых можно целый телесериал сделать!
– Да, удивительна та аппаратная борьба, то аппаратное сопротивление, которое сопутствовало разработке этого закона, при том что жизнь в это же время обходила все эти препоны и обходила достаточно эффективно.
– В том-то все и дело, она обходила, и появилась независимая, неформальная пресса. Газета "Атмода" в Риге, "Вестник народного фронта" в Эстонии. Но все это – мизерными тиражами и абсолютно без всякой правовой базы. Горком партии сказал: ну, хорошо, разрешаю. Но завтра он же мог сказать: запрещаю – и все. На таком зыбком песке невозможно строить ничего. Закон о печати создал правовую базу. И с этим уже что-либо делать стало значительно труднее.
– А пытались?
– Конечно, пытались! Важнейшую роль сыграл этот закон во время путча 1991 года. Ведь один из упреков в адрес ГКЧП заключался в том, что они ввели цензуру и запретили выпуск СМИ. Что на это ответили российские власти? Что это противоречит закону о средствах массовой информации. Вы не имеете права это делать, господа! Вы нарушаете закон! А журналисты тем временем, в соответствии с законом о СМИ и в обход этих самых ГКЧП, выпустили первый номер "Общей газеты".
– То есть типография взялась ее печатать, потому что не имела формальных оснований отказать?
– Оснований для того, чтобы ее не печатать, не было. Да, для этого директору типографии надо было иметь определенную смелость, но смелость эта была подкреплена нормой закона. Потому что газета была зарегистрирована, я помню, я сам ее регистрировал. Егор Яковлев принес в типографию эту бумажку – да, все по закону, вперед. И в указах ельцинских как раз неоднократно в те дни упоминался Закон о печати, он был одним из очень серьезных аргументов в борьбе против ГКЧП.
– Наряду с Законом о кооперации это были два главных закона, которые по двум направлениям и разрушили Советский Союз в экономико-торговом и идеологическом смыслах.
– Ну, насчет Закона о кооперации не знаю, мне здесь трудно судить. А вот что касается закона о СМИ, это абсолютно точно. Потому что главной основой советского режима было насилие, насилие физическое и насилие идеологическое, информационное. Люди были замкнуты, режим был абсолютно герметичен. Вот этот самый железный занавес, он же не только на границе стоял, он стоял в головах людей. Люди почти ничего не знали, следовательно, не могли руководствоваться достоверной информацией в своих действиях, не понимали, что происходило в прошлом. И когда на них обрушилась вся запрещенная прежде информация, они, конечно, были потрясены, и все старые догмы рухнули. В свою очередь, разрушение идеологических основ, этого нарисованного очага в хижине папы Карло привело к тому, что рухнул СССР. Потому что, как оказалось, за этим холстом ничего нет, там пустота.
Я помню слова тогдашнего главы ГДР Эриха Хоннекера, который сказал по поводу возможности перестройки в ГДР: "Если в соседней квартире делают ремонт, совершенно не обязательно мне переклеивать обои". Я прокомментировал это тогда очень просто: "Думаю, если стена кирпичная, тогда можно не переклеивать, а если она бумажная, то все равно придется". Поначалу Михаил Горбачев тоже полагал, что нужно провести лишь косметический ремонт советской системы, а когда были содраны обои, то оказалось, что за ними просто пустота.
– Ваш закон – общесоюзный – стал основой аналогичного российского закона. Фактически была уже готовая база для российского закона…
– Наш проект потом в значительно большей степени вошел в российский закон, чем в союзный.
– То есть российский закон был более радикальным?
– Он был не только более радикальным, но, главное, более конкретным, более технологичным. В союзном законе были очень важные положения, но они во многих случаях заканчивались на уровне декларации. Например, в союзном законе говорилось, что журналист имеет право на получение информации. А как он может реализовать это право? А если ему не дают информацию? Союзный закон на эти вопросы не отвечал. Но мы сумели это протащить в российский закон о СМИ, заложив механизм: запрос информации, отказ, отсрочка в предоставлении информации, обжалование отказа и отсрочки и нарушения порядка предоставления информации в суд. То есть здесь уже были выстроены мощные правовые механизмы, которые работают по сей день. Может быть, они не очень эффективно работают, но все-таки мы должны понимать, что любой закон работает в той правовой, социальной, экономической и информационной среде, которая существует. Он не может отдельно работать. Если у вас хорошие швейцарские часы, то они будут точно ходить вне зависимости от того, что происходит вокруг. А закон всегда работает вместе с другими законами. И, к сожалению, другие законы могут его двигать вперед, но могут и тормозить, блокировать его работу. Поэтому в закон о СМИ мы заложили, на мой взгляд, принципиально важную норму, что ограничение свободы массовой информации может быть установлено только законодательством о СМИ. Увы, то, что записано в законе о СМИ, при создании других законов, как правило, не учитывается.
– Почему вы в книге говорите, что необходим отдельный закон о телевидении, который так и не принят до сих пор?
– Когда мы делали российский закон о средствах массовой информации, у нас там было довольно много норм, касающихся телевидения и радио. Но одновременно с нами работала другая рабочая группа, которая создавала проект закона о телевидении и радио. К сожалению, этот проект сгорел вместе с другими документами Комитета по СМИ Верховного Совета РФ во время событий 3-4 октября 1993 года. Танковый снаряд угодил как раз туда, в 14-й этаж. Я не думаю, что они специально целились таким образом, но попали именно в Комитет по СМИ. Когда коллеги готовили этот законопроект, они просто нас попросили: уберите из закона о СМИ все, что касается телевидения и радио, потому что наш проект уже готов. Но случилось так, что этот законопроект задержался. Они не успели его "выкатить" на Верховный Совет до октября 1993 года. Он появился несколько лет спустя, уже в Государственной Думе, прошел обе палаты, но натолкнулся на вето президента, которое палаты не смогли преодолеть. И этого закона у нас нет до сих пор. Вместо него в закон о СМИ недавно впихнули большую группу статей о лицензировании телевидения и радио. Но те, кто это делал, даже не догадывались, что эти статьи – от другой кошки хвост.
– И в нынешней ситуации не планируется принятие нового закона о телевидении и радио?
– Насколько мне известно, таких планов на сегодняшний день нет, к сожалению. Хотя, скорее всего, развитие законодательства пойдет вообще по другому направлению, через создание единого закона о массовой коммуникации. Потому что сейчас активно идут процессы конвергенции в медийной сфере, происходит смешение различных видов средств массовой информации, объединяются среды. Сейчас уже просто нет газеты как таковой… ну, разве что за исключением районных газет в глухой провинции. Все центральные газеты имеют интернет-версии, которые, как правило, включают видео и фонограммы. И поэтому граница между телевидением, радио, газетой, она уже стирается. И очевидно, что она будет стираться все больше. Постоянно будут появляться все новые и новые мультимедийные источники информации. И наше законодательство о СМИ, конечно, для этого совершенно не готово. Приспосабливать Закон о СМИ к новым реалиям или создавать новые законы? Закон о СМИ, закон СССР о печати свою роль сыграли, сделали свое дело.
– Вашему закону больше 20 лет, он работает до сих пор, но, насколько я понимаю, за эти 20 лет он корректировался. Как вы, как автор закона, оцениваете эти корректировки и нынешнее состояние закона о печати в целом?
– Я считаю, что закон сейчас больше всего напоминает простреленное во многих местах и изодранное в клочья знамя над огрызающейся баррикадой. Закон уже очень сильно потрепан изменениями и дополнениями. Какие-то правовые механизмы в нем сохранены, некоторые сохранены даже в неприкосновенности и работают, но другие сильно искажены, как правило, без всякого толка. Закон потерял свою эстетическую цельность, а закон по своей природе должен быть гармоничным, чтобы эффективно работать. Закон-уродец эффективно работать не может, хотя, к сожалению, подобные нормативные акты у нас принимаются достаточно часто. Что касается поправок, внесенных в Закон о СМИ начиная с 1995 года, то в большинстве своем они не были обусловлены реальными потребностями общества, были юридически плохо написаны, носили чисто пропагандистский характер. Например, включили в Закон кучу норм о лицензировании вещания в условиях перехода телевидения в цифровой формат. Хотя это бессмысленная совершенно затея: вовсе необязательно нам переходить на цифру, слепо копируя США и ЕС, когда Интернет предлагает другие средства доставки сигнала. Получается, что страна сейчас вкладывает огромные деньги в тупиковый по сути путь развития. Вот сейчас по всей стране мультиплексы строят, чтобы в наземном эфире доставлять телезрителю 10-12 телеканалов. А с помощью интернет-технологий можно доставлять сотни каналов, тысячи! Значит, гораздо эффективнее было бы развивать сеть высокоскоростного интернета. Тем не менее идет борьба за места в этих самых мультиплексах.
– При нынешних корректировках закона с вами, как авторами, не советуются?
– Как правило, нет, не советуются. По одной простой причине: они знают, что мы подходим к этим проблемам не с эгоистической точки зрения, а с концептуальной. Мы не пытаемся ничего в законе изменить для себя, в отличие от тех, кто имеет интересы в медийном бизнесе. Был момент в 2002 году, когда готовился проект новой редакции закона о СМИ, и в Министерстве печати собрали большую группу юристов, которые представляли различные медийные структуры. То были корпоративные юристы, которые в отличие от нас с Батуриным, поверьте, всегда имеют свои узко специальные интересы. Естественно, каждый из них пытался тащить в свою сторону, что, в конечном итоге, привело к некому компромиссному варианту. Но то был компромисс между крупнейшими игроками медиа-рынка, а не компромисс между обществом, государством, бизнесом. Мы же с Батуриным всегда стояли на стороне общества и заботились о стройности законодательства. Это именно то, что мы отстаиваем. Поэтому, когда вносятся поправки в закон о СМИ, нас стараются обойти на крутом вираже или объехать на хромой кобыле, но обязательно объехать, потому что они знают, что мы обязательно скажем то, что думаем. Поэтому они стараются с нами не советоваться.
В 2008 году мы с Батуриным по просьбе Госдумы написали новую редакцию закона о СМИ. Мы сделали своего рода химчистку этого закона. Каждый закон, поскольку он действует в общей правовой среде, в какой-то момент начинает вступать в противоречие с другими законами. Нужно их синхронизировать. Вот этот механизм синхронизации мы в 2008 году и подготовили. Мы отдали подготовленный проект в Думу, нам сказали спасибо, и на этом все закончилось. Такая работа – синхронизация законодательства – очень важна, и не только в законе о СМИ, а везде. Поэтому я все время думаю: когда же Россия дождется нового Сперанского?
