Задача перехода на программный принцип формирования бюджетов была впервые поставлена в бюджетном послании президента в 2011году, однако правовые основы для этого были приняты только спустя три года. Несмотря на затянувшиеся прения, отдельные регионы решились на эксперимент. Так, в Брянской области бюджет на 2012-2014 годы был сформирован в программном формате. Опытом перехода на программное бюджетирование в масштабах региона с РИА Новости поделилась заместитель губернатора Брянской области Елена Локтикова.
- Елена Ивановна, что заставило вас принять решение о формировании программного бюджета? Не было ли опасений из-за отсутствия опыта?
— Кое-какой опыт у нас все же был. Работа с программными документами началась у нас в регионе с 2005 года — в рамках реализации программы реформирования системы управления общественными финансами. Именно тогда были сформулированы требования к долгосрочным и ведомственным целевым программам, были разработаны первые региональные программы, а также система оценки результатов их реализации.
Параллельно с долгосрочными и ведомственными целевыми программами существовали аналитические ведомственные целевые программы, а также, как мы их называли, "программы без статуса" — программы, не имеющие статуса долгосрочных или ведомственных целевых.
В итоге к началу 2011 года у нас в области существовало более 50 всевозможных программ, слабо согласованных между собой, а также с программой социально-экономического развития Брянской области. При этом доля расходов областного бюджета, сформированных в рамках программ, едва дотягивала до 50%. Нетрудно догадаться, что аналогичная ситуация сложилась и в муниципальных образованиях.
Поэтому мы с воодушевлением восприняли проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса", поскольку его появление как раз совпало с нашим осознанием того, что работа с программными документами должна у нас строиться более системно.
Понимание необходимости в возможно короткие сроки реформировать процесс работы с программными документами заставило нас, как говорили многие из наших органов власти, "бежать впереди паровоза" и приступить к разработке государственных программ.
- Расскажите немного о процессе формирования программ. С чего вы начали?
— В первую очередь, конечно, мы разработали и приняли порядок формирования государственных программ, в котором закрепили формат государственной программы Брянской области, требования к его содержанию, порядок разработки, согласования, утверждения, а также оценки эффективности.
Методическое руководство разработкой государственных программ осуществляли два органа власти — департамент экономического развития Брянской области, а также департамент финансов Брянской области. Для органов исполнительной власти были подготовлены методические рекомендации по разработке государственных программ.
В них простым языком, буквально "на пальцах" объясняется процесс формирования программ. Их базовым принципом должна стать простота и ясность для любого жителя региона. В рекомендации говорится: программа содержательно и концептуально должна быть ориентирована на сторонних пользователей — граждан, не знакомых с деятельностью органа власти; пишите программы для граждан, а не для финансовой и экономической служб!
- А процесс формирования самих государственных программ? Он как-то формализован, или органы власти предоставлены сами себе?
— Исходя из подготовленных нами рекомендаций, процесс разработки государственных программ Брянской области заключается в последовательной реализации следующих основных этапов.
Первое. Анализ текущей ситуации в соответствующей сфере социально-экономического развития: описание текущей ситуации, в том числе с помощью числовых показателей, выявление проблем — противоречий между текущим и желаемым состоянием данной сферы.
Второе. Описание конечного состояния, которое должно быть достигнуто по результатам реализации государственной программы, с учетом имеющегося объема бюджетных ассигнований, формализованное описание конечного состояния с помощью целевых показателей — индикаторов.
Третье. Формулирование целей и задач государственной программы, направленных на достижение конечного состояния государственной программы к концу ее реализации, достижение целевых показателей, решение текущих проблем.
Четвертое. Разработка плана действий по достижению целей и решению задач государственной программы — практических действий, направленных на достижение целей.
Пятое. Идентификация и анализ рисков реализации государственной программы — факторов, которые могут помешать достижению целей государственной программы. Разработка предложений по устранению или минимизации рисков.
- Некоторые федеральные государственные программы разрабатывались в двух вариантах. Один из них — оптимистический — предполагает выделение на реализацию программы объема средств, превышающего предусмотренные в федеральном бюджете ассигнования. Вы пошли по тому же пути?
— Нет, мы не стали утверждать несколько вариантов государственных программ в зависимости от доступного объема ресурсов. Государственные программы Брянской области полностью соответствуют бюджетным ассигнованиям, предусмотренным законом о бюджете. Более "оптимистичного" варианта финансирования программ, чем утвержденного законом о бюджете, у нас нет.
- Вы упомянули, что раньше в рамках программ формировалось не более 50% регионального бюджета. А сколько сейчас, после перехода на программный бюджет?
— Более 98%. Лишь незначительная часть расходов относится к так называемой непрограммной части. Для всех же остальных расходов предусмотрены конкретные количественно измеримые показатели эффективности.
- А прочие программы, которые существовали до этого? Что стало с ними?
— С проблемой существования «старых» программ мы столкнулись в 2012 году, когда от формирования программного бюджета приступили к его исполнению. Параллельное существование множества программ привело к необходимости одновременно вносить изменения в несколько документов. Решение данной проблемы осуществлялось по двум направлениям.
Во-первых, были признаны утратившими силу большинство долгосрочных и ведомственных целевых программ. Это коснулось преимущественно тех, которые не участвовали в конкурсных процедурах на привлечение средств федерального бюджета.
Во-вторых, были внесены изменения в порядок разработки, реализации и оценки эффективности долгосрочных целевых программ и ведомственных целевых программ с целью их утверждения в составе госпрограмм.
Таким образом, оставшиеся долгосрочные и ведомственные целевые программы, существование которых обусловлено требованиями федеральных министерств и ведомств о наличии отдельных программных документов при распределении и предоставлении межбюджетных трансфертов, были отменены как самостоятельные нормативные документы и включены в качестве приложений в государственные программы.
- В каком направлении осуществляется реализация программно-целевых методов сейчас?
— Мы продолжаем процесс интеграции государственных программ в деятельность органов власти. Начиная с проекта областного бюджета на 2013-2015 годы, формирование пояснительных записок к проекту закона о бюджете, об исполнении бюджета осуществляется исходя из мероприятий государственных программ. При формировании проекта бюджета на 2014-2016 годы мы думаем отказаться от традиционной функциональной структуры расходов, полностью заменив ее программной.
В настоящее время разработан проект программной классификации расходов областного бюджета на 2014-2016 годы в соответствии с измененной структурой кода целевых статей расходов. В течение второго полугодия 2013 года планируется переработать государственные программы Брянской области с целью приведения их в соответствие с утвержденными государственными программами Российской Федерации.
Большое внимание уделяется развитию программной платформы для формирования бюджета, которая была перестроена под государственные программы. В настоящее время мы начали работу по переводу на единую программную платформу органов местного самоуправления с целью создания единого информационного пространства формирования и исполнения бюджета на территории области.
- Кстати, об органах местного самоуправления? Поддержали ли ваши начинания муниципальные образования?
— В 2011 году почти никто из муниципальных образований не рискнул последовать за нами. Да и мы, если честно, рекомендовали им не спешить. На текущий год программные бюджеты сформированы уже в 26 из 33 муниципальных районах области. А на очередной год уже все муниципальные районы и города выразили желание перейти на программные бюджеты.
