В период российского председательства в "Группе двадцати" по инициативе Civil 20 были подготовлены два доклада: "Исполнение решений "Группы двадцати": как G20 справляется с выполнением своих обязательств" и "Рекомендации Civil 20 по обеспечению уверенного, устойчивого, сбалансированного и инклюзивного роста". Директор Института международных организаций и международного сотрудничества Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" и сопредседатель Civil 20 Марина Ларионова на официальном сайте председательства России в G20 рассказала о выводах, к которым пришли исследователи, о роли "двадцатки" в борьбе с последствиями мирового кризиса и преодолении неравенства, а также о том, насколько успешно страны G20 исполняют взятые на себя обязательства.
— Расскажите подробнее о научной составляющей работы Civil 20. Каковы ее задачи?
— Это уже не первый опыт, когда гражданское общество объединяет свои усилия с научными кругами. Например, в 2009 году, когда зашла речь о реформе Международного валютного фонда (МВФ), к процессу обсуждения данной реформы были подключены не только представители бизнеса и гражданского общества, но и ученые. У нас была общая задача: выработать предложения по эффективной реформе МВФ — и каждая группа решала ее с помощью своих инструментов. В результате объединения усилий получился неплохой, как мне кажется, пакет предложений. Сейчас мы используем такой же подход. Мы взяли за основу широкое понимание термина "гражданское общество", согласно которому его составными элементами являются все те граждане, которые считают себя ответственными за будущее своих стран и мира в целом.
Одна из задач, которые мы ставили перед собой, заключалась в том, чтобы аргументировано рассказать всем участникам, слабо знакомым с деятельностью "Группы двадцати", какие возможности есть у группы, чего она уже достигла, чего предстоит достигнуть, а также о том, что можно было бы сделать, но еще не сделано.
Для реализации этой задачи мы подготовили в декабре доклад об исполнении странами "Группы двадцати" взятых на себя ранее обязательств. Таким образом, наши коллеги имели в распоряжении конкретные факты и выводы относительно того, что "двадцатка" исполняла или не исполняла. Мы даже использовали формат выставления оценок каждой стране, в зависимости от того, насколько последовательно исполнялись решения, принятые в рамках G20.
— Для кого в первую очередь предназначен ваш доклад: для представителей гражданского общества, участвующих в подготовке саммита Civil 20, или для лидеров стран "Группы двадцати"?
— Можно сказать, что этот доклад предназначен и для тех, и для других. Для гражданского общества наибольший интерес, как мне кажется, представляет та часть доклада, где выставляются оценки странам. Это помогло им сформировать объективную картину происходящего, чтобы в дальнейшем при разработке своих рекомендаций внутри рабочих групп опираться на конкретные данные, а не на свои субъективные оценки.
Потом мы получали многочисленные вопросы, что свидетельствует о том, что нашими данными пользовались.
— Вы подготовили еще один доклад — о преодолении неравенства и рекомендации лидерам "Группы двадцати". Почему взяли именно эту проблему из всего того множества вопросов, которые поднимаются в рамках G20?
— Дело в том, что основная миссия "Группы двадцати" — обеспечение устойчивого и сбалансированного роста. Это было сформулировано еще на саммите в Питтсбурге. Мы, в свою очередь, считаем, что устойчивый рост невозможен без обеспечения равенства. Исходя из этого, мы предложили Civil 20 формулировать свои предложения не по отдельным направлениям (будь то климат, энергетика, продовольственная безопасность или цели развития тысячелетия), а в привязке к тому, как мы можем решить эти задачи путем преодоления неравенства и приблизиться таким образом к главной цели — устойчивому и сбалансированному росту.
— Что конкретно вы понимаете под неравенством и тем оптимальным уровнем жизни, который должен быть достигнут, учитывая огромные различия между странами "Группы двадцати"?
— Речь идет не только о доступе к каким-то материальным благам, достойном вознаграждении за труд, качественном образовании и здравоохранении. Это еще и чистый воздух, чистая вода, доступная энергетика — с этим во многих странах большие проблемы, а мы об этом часто забываем. Измеряя базовый уровень жизни, к которому мы стремимся в наших странах, вряд ли можно руководствоваться каким-то коэффициентом, вроде индекса Джини. Мы не предлагаем странам "двадцатки" какие-то конкретные показатели уровня жизни. Мы предлагаем им договориться о том, что показатели неравенства необходимо включить в отчетные документы "Группы двадцати" по устойчивому и сбалансированному росту наряду с такими показателями, как, например, уровень государственного долга. Таким образом, измерение уровня неравенства, включая разработку критериев и мер по его преодолению, должно стать неотъемлемой частью работы G20.
Мы также предлагаем создать рабочую группу по равенству в рамках "Группы двадцати", в состав которой, как мы предполагаем, войдут представители академических кругов, гражданского общества и, конечно, международных организаций, таких как Международная организация труда и Всемирная организация здравоохранения. Эта рабочая группа и займется выработкой конкретных показателей равенства и уровня жизни, которым будут следовать страны G20 после их утверждения на одном из саммитов.
— В этом и заключается идея Санкт-Петербургской инициативы, с которой вы выходите на саммит лидеров "Группы двадцати" в сентябре?
— Именно так. Хотя мы и не рассчитываем, что все наши предложения по преодолению неравенства войдут в итоговое коммюнике лидеров, но, возможно, нам удастся достичь консенсуса по некоторым пунктам. В таком случае мы будем стремиться к продвижению наших предложений в рамках следующего саммита "Группы двадцати", который пройдет в Австралии. Насколько мне известно, австралийцы проявляют к ним интерес и готовы продолжать работу. И так от саммита к саммиту нам удастся продвигаться вперед.
— Перераспределение доходов пронизывает практически все ваши рекомендации по преодолению неравенства. В этом смысле кажется, что принимается желательное за действительное, когда в действительности политические лидеры склонны искать поддержки со стороны элиты, которая вряд ли согласятся поделиться своим богатством с бедными.
— Вы правы в том, что перераспределение ресурсов — это процесс, всегда затрагивающий чьи-то интересы. Но в наших рекомендациях мы начинаем не с перераспределения, а с создания новых возможностей для большинства граждан через реализацию правительствами ответственной макроэкономической политики. Она может быть направлена, например, на создание новых рабочих мест. Мы ведем речь именно об ответственной макроэкономической политике, поскольку элементарное "латание дыр" в бюджетах не способствует экономическому росту.
Приведу простой пример. В разгар кризиса на саммите в Торонто лидеры обязались реализовать так называемые меры по макроэкономической стабилизации. Эффект от этих действий особенно был заметен в Европе, где власти приступили к финансовой консолидации через урезание госрасходов. По факту это вылилось в снижение количества занятых в государственном секторе, увеличение налоговой нагрузки на доходы физических лиц, малого и среднего бизнеса. Взялись за самых бедных, поскольку элита и крупные игроки имеют больше возможностей для отстаивания своих интересов. В результате в этих странах мы имеем повышение уровня безработицы и, соответственно, снижение уровня покупательной способности. Вслед за этим тормозится и экономический рост. Даже исследования МВФ 2011 и 2012 годов, эксперты которого еще в 2009 году выступали за подобные меры, показывают на основе печального опыта европейских стран, что спасать экономику нужно иными способами.
Поддержка банков, безусловно, важна, ведь они "кровеносная система" любой экономики. Но при этом не должны создаваться условия, когда краткосрочные операции на финансовых рынках являются более выгодными, чем долгосрочные инвестиции. Более того, государства должны реализовывать такую политику, чтобы долгосрочные инвестиции были привлекательными и выгодными не только для крупных игроков, но и для населения, чтобы граждане не стремились потратить свои деньги здесь и сейчас или, напротив, не держали их дома или в зарубежных банках. Если люди будут создавать те же пенсионные накопления, то государство сможет использовать эти средства в качестве долгосрочных вложений.
— Вы утверждаете, что бороться с кризисом за счет населения нельзя, но и банки также следует поддерживать. Откуда же тогда государствам брать деньги на все это?
— Вспомните, какую политику во время кризиса осуществляло правительство России. Несмотря на серьезное противодействие со стороны финансового лобби, продолжалось индексирование пенсий и иных социальных выплат — государство не отказалось ни от одного из своих социальных обязательств перед гражданами. И это вовсе не потому, что нас кризис не затронул в той мере, в какой затронул страны Европы. Просто существуют и другие рецепты.
США, например, по которым кризис ударил ничуть не меньше, чем по ЕС, использовали валютный инструмент. Доллар ведь до сих пор остается основной мировой валютой, и Америка во время кризиса проводила политику количественного смягчения, попросту говоря, эмитировала недостающие деньги, поддерживая тем самым уровень жизни населения и стимулируя внутренний спрос. Сейчас многие эксперты критикуют США за такой подход, но, как свидетельствуют последние данные, американцам удалось добиться снижения безработицы и повысить показатели покупательной способности населения, а также продемонстрировать экономический рост. Это во многом результат той самой политики количественного смягчения.
— В своих рекомендациях вы также выступаете за прогрессивное налогообложение. Но готовы ли все страны "Группы двадцати" к такому шагу? Ведь очевидно, что это может привести к тому, что богатые люди будут выводить средства в государства с более мягкой налоговой политикой.
— Нет, конечно, достичь консенсуса по этому вопросу нереально. Тем не менее это не значит, что прогрессивное налогообложение не должно рассматриваться в принципе. В России тоже есть целый ряд экспертов, которые утверждают, что введение прогрессивного налогообложения повлечет за собой утечку денег за рубеж и появление различных "серых" схем. Но есть ведь и другие механизмы. Если та или иная страна не готова к прогрессивному налогообложению, то можно пойти по пути расширения налогооблагаемой базы. Например, вводить повышенный налог на предметы роскоши. Здесь нужно устанавливать справедливые планки, индивидуальные для каждой страны. Эффективным инструментом борьбы с выведением капитала могут быть системы обмена информацией. Такой формат уже прописан, например, в рекомендациях Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и уже обсуждается странами "Группы двадцати".
— Ваши рекомендации имеют долгосрочный характер, а политики, как правило, ориентированы на краткосрочный результат. Этого требуют обстоятельства: угроза падения рейтингов, ограниченность межвыборных периодов и так далее. Готовы ли политики принимать стратегические решения, эффект от которых, возможно, станет заметен спустя многие годы?
— Здесь дело не только в том, что политики вынуждены ориентироваться на поддержку электората. Есть и иные внутриполитические условия, когда лидеры зависят от оппонентов, входящих, например, в коалиционное правительство или имеющих большинство в парламенте. Это действительно накладывает определенные ограничения. И все-таки мы знаем, что большинство стран работает на долгосрочную перспективу. Хотя, например, в Германии выборы пройдут через две недели после саммита лидеров "Группы двадцати", а в Австралии и вовсе через неделю. Вместе с тем, в любой международной структуре все государства испытывают на себе взаимное давление. Поэтому довольно проблематично просто взять и не исполнить ранее взятые обязательства, если вы намерены продолжить членство в той или иной международной структуре.
— Следует полагать, что оценки, которые вы выставили странам "Группы двадцати" в своем докладе об исполнении взятых обязательств, также можно считать инструментом взаимного давления. Скажите, как в этом плане выглядит Россия?
— У России хорошие показатели. Мы находимся где-то на 4-5 месте среди стран "Группы двадцати" в плане исполнения обязательств. С чем у нас проблемы, так это с мерами противодействия протекционизму — это традиционно наше слабое место. Но в целом у России все хорошо, наши показатели постепенно улучшаются, мы выглядим достойно даже на уровне стран "Группы восьми".
Но, конечно, если сравнивать развитые и развивающиеся страны, то у первых качество исполнения обязательств гораздо выше. Это связано как с изначально высоким уровнем развитых стран, так и с высокой культурой исполнения международных решений, которая формировалась с 70-х годов прошлого века. Впрочем, в последнее время значительно улучшили свои показатели и страны БРИКС, прежде имевшие негативные оценки.
— И все-таки, ощущают ли, по вашему мнению, лидеры стран "Группы двадцати", что наши страны находятся в одной лодке? Или же каждый стремится тянуть одеяло на себя, исходя из внутренних политических и экономических условий в отдельно взятой стране?
— Конечно, понимание необходимости следования общей стратегии присутствует. Другое дело, что на первых посткризисных саммитах готовность вырабатывать общие решения была несравнимо заметнее. Постепенно, по мере того, как спадала напряженность в мировой экономике, это стремление стало уменьшаться. На первых саммитах принимались короткие четкие документы с конкретными обязательствами — все хотели работать на результат. Впоследствии повестка и тексты решений стали размываться.
Сегодня многие эксперты критикуют "Группу двадцати" за то, что она не стала институтом глобального управления. Во многом эта критика не лишена логики. Но то, что "двадцатка" состоялась как ведущий форум международного сотрудничества — это факт, с которым вряд ли можно спорить. Удалось создать форматы взаимодействия и рабочие механизмы, налажена взаимосвязь между участниками процесса и, соответственно, пути достижения компромиссов по самым острым проблемам. В начале пути даже представить было трудно, как такие разные страны смогут совместно принимать хоть какие-то решения. Если сегодня проанализировать жизнеспособность "Группы двадцати" с точки зрения последовательности повестки, эффективности принятия решений и их исполнения, то, безусловно, это состоявшийся форум международного сотрудничества.
Очевидно, что различия между странами "Группы двадцати" колоссальны, но угрозы и тенденции у нас общие. Взять хотя бы проблему неравенства: она стоит одинаково остро во всех странах. Причем уровень неравенства растет как в развивающихся государствах, так и в развитых — разница только в том, как это проявляется в реальной жизни. Такие тенденции несут в себе угрозу политической и социальной нестабильности, это чревато последствиями, с которыми не так давно столкнулись страны Северной Африки. Никто из лидеров стран "Группы двадцати" не хочет повторения сценариев "арабской весны", поэтому они будут искать выходы, стремиться к компромиссам. Если сегодня вложить средства в обеспечение достойных условий жизни, доступа к качественному образованию и медицине, безопасной окружающей среды, то в будущем это принесет хорошие плоды экономикам наших государств. Без сомнения, это понимают все лидеры стран "Группы двадцати".
