Зачастую необходимые проекты развития инфраструктуры не могут быть профинансированы за счет бюджета. Выход – в использовании механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП), которые позволяют привлечь частный капитал в социально значимые проекты. В пятницу Госдума рассмотрит в первом чтении проект федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в РФ", который позволит сформировать правовое поле для реализации проектов ГЧП. Об опыте реализации в России таких проектов, несовершенстве правовой базы и сути нового законопроекта агентству "Прайм" рассказал руководитель дирекции ГЧП Внешэкономбанка Александр Баженов.
— Российские автодорожные проекты ГЧП у всех на слуху. Известны ли примеры использования механизмов ГЧП для развития коммунальной, социальной инфраструктуры, реализации проектов комплексного развития территории? Насколько позитивен накопленный опыт?
— Транспортная отрасль является наиболее продвинутой в использовании ГЧП. Автодорожных проектов ГЧП не так много, как хотелось бы: по концессионной модели строятся две федеральные дороги, ряд проектов запущен ГК "Автодор", в рамках процедур, определенных региональным законодательством, запущен проект второго этапа строительства Западного скоростного диаметра. В рамках параллельного финансирования бюджетом объектов федеральной собственности и частным инвестором коммерческих объектов развиваются аэропорты (например, "Пулково", "Шереметьево", "Кольцово", "Курумоч") и порты (например, Усть-Луга).
Коммунальная инфраструктура — второй по значимости рынок ГЧП. Исторически первые проекты ГЧП до конца реализованы в Москве, где частный инвестор, выбранный по результатам конкурса, спроектировал очистные сооружения канализации, профинансировал, построил, обеспечил эксплуатацию в течение 12 лет, окупил свои инвестиции и передал их в собственность городу. В области коммунальной инфраструктуры порядка 25 миллионов человек получают услуги водоснабжения от частных операторов, которые являются арендаторами муниципальных сетей водоснабжения и канализации. Это больше, чем в Восточной Европе вместе взятой. В Ростовской области при поддержке Внешэкономбанка реализуется один из крупнейших по мировым меркам проектов по развитию инфраструктуры водоснабжения и канализации целой агломерации.
В теплоснабжении, правда, ситуация более запутана, поскольку локальные рынки теплоснабжения сформированы на базе частных активов ТГК и частных владельцев котельных, а также муниципальных котельных и сетей. Характерно, что там, где ТГК удается интегрировать локальные рынки, эффективность эксплуатации инфраструктуры и качество обслуживания повышаются. В этой связи ГЧП может представлять этой отрасли шанс на ускоренное урегулирование вопросов, связанных с обеспечением рисков долгосрочного инвестирования в инфраструктуру.
Аналогично и в сфере управления твердыми бытовыми отходами. Есть примеры проектов в сфере обращения с твердыми бытовыми отходами в Нижегородской и Волгоградской областях на условиях концессии. Трудно формируется проект строительства мусороперерабатывающего комплекса в Санкт-Петербурге. При огромном спросе территорий на создание индустриальной базы сбора и переработки отходов реализации инвестиционных проектов на коммерческой основе создает непреодолимые сложности плохое институциональное регулирование этой отрасли — как инвестор может окупить затраты на строительство мусороперерабатывающего завода, если нет заводов по переработке вторсырья, нет тарифов на утилизацию отходов, нет способности муниципалитетов отвечать за объем и морфологический состав отходов, направляемых на переработку, вследствие определения деятельности по сбору и выводу мусора конкурентным видом деятельности.
Известны проекты по успешному развитию инженерной инфраструктуры для размещения новых производственных мощностей. Например, это проект с участием ВЭБа в Калужской области по развитию автокластера. Реализуется более 60 проектов комплексного развития территорий с параллельным финансированием инфраструктуры за счет Инвестиционного фонда РФ (бюджета) и частным финансированием производственных объектов.
Социальная инфраструктура сейчас формируется как наиболее активный развивающийся рынок проектов ГЧП. В Нижегородской области построены на условиях концессии физкультурные оздоровительные комплексы, в Ульяновске — Ледовый дворец, в Петербурге — школы. В Астраханской области только что завершился конкурс на строительство 31 объекта дошкольного образования сразу в 17 небольших населенных пунктах. Формируется спрос на такие проекты в сфере здравоохранения. Конечно, при увеличении бюджетного финансирования по федеральным программам образования и здравоохранения власти могут снизить уровень активности по формированию проектов ГЧП.
Принципиально поменялась ситуация с инициативой региональных и муниципальных властей по использованию ГЧП. Если упомянутые пилотные проекты ГЧП по строительству очистных сооружений в Москве в то время так и остались пилотными и никто в регионах не повторил этот опыт, то сейчас по результатам мониторинга отслеживается более 700 инициатив по запуску проектов ГЧП в различных отраслях, находящихся в ответственности государства и муниципалитетов. В 64 субъектах РФ по собственной инициативе вслед за Петербургом приняты региональные законы об условиях участия регионов в проектах ГЧП. Несомненно, это тоже позитивный сигнал, демонстрирующий, что многие органы власти активно занимаются развитием своих территорий, а не просто смиренно стоят в очереди за бюджетным вспомоществованием.
В целом можно сказать, что ожидания для активного использования ГЧП при наличии качественной нормативно-правовой базы сформированы. Законопроект "Об основах ГЧП в Российской Федерации" эти ожидания должен поддержать.
— Можно ли сказать, что ГЧП на базе концессионных соглашений признано бесперспективным?
— Вовсе нет. Концессия это одна из форм ГЧП, которая в рамках нынешнего российского законодательства предполагает частные инвестиции в объект государственной или муниципальной собственности и их окупаемость за счет предоставления частным инвестором коммерческих услуг потребителям. Соответственно, там, где существует достаточный и платежеспособный спрос на платные услуги инфраструктуры, эта модель могла бы работать. Просто это очень жесткая модель.
В стране зарегистрировано около 500 договоров концессий, при этом в основном на муниципальном уровне. Они привлекли внебюджетных инвестиций меньше, чем несколько проектов ГЧП только в Санкт-Петербурге.
В российском опыте использования концессий для строительства дорог финансовый сектор отказался дать вотум доверия такой модели, потребовав для финансирования проектов дорог Москва-Петербург и обхода Одинцово существенных объемов государственных гарантий и капитальных грантов. После этого транспортниками были инициированы поправки, позволившие формировать концессионные соглашения по модели платы за доступность, когда концессионеру платит концедент. Для реализации этой модели были возобновлены и используются дорожные фонды, формирование которых зависит от транспортной активности.
Сейчас Минрегион хочет выучить на своем опыте уроки Минтранса. В закон о водоснабжении внедряется норма о возможности привлечения частных инвесторов только на условиях концессии. Соответственно, окупаемость предполагается за счет тарифной выручки, рост которой в свою очередь ограничен платежеспособностью населения. Добиться же массового повышения эффективности возможно только за счет массового обновления основных фондов, но на коммерческие риски и институциональные риски ЖКХ инвесторов еще надо поискать.
А как эту модель запускать для общественной инфраструктуры образования и здравоохранения? Да еще где-нибудь в глубинке? Заметьте, ведь в Москве при огромных возможностях окупать внебюджетные инвестиции, развития концессий не наблюдается. А в глубинке ограничен и платежеспособный спрос, и размер электората не так значителен для приоритетного направления бюджетного финансирования.
На самом деле все страны, пришедшие к активному использованию ГЧП, прошли путем Минтранса. Только раньше. Экономическая наука показывает, что эффект от развития инфраструктуры реализуется в экономическом росте и, соответственно, в росте доходов бюджетной системы. Поэтому страны, экспериментировавшие с концессиями за счет коммерческой окупаемости, тоже пришли к еще одной модели — платит бюджет, но частник несет ответственность за проект, за финансирование, за стройку, за эксплуатацию.
— Что представляет собой российское законодательство о ГЧП сейчас? В чем заключается его несовершенство? Какие претензии выдвигаются?
— ГЧП — это не правовая норма, а экономическая концепция. Поэтому, строго говоря, законодательства о ГЧП, как такового, не существует. Одна из контрактных форм ГЧП урегулирована в федеральном законе "О концессионных соглашениях". Развитие ГЧП в регионах базируется на договорных конструкциях, формируемых в рамках Гражданского кодекса. Публичные партнеры принимают на себя обязательства в рамках Бюджетного кодекса, федерального закона "О конкуренции", Земельного кодекса.
При такой сложной подведомственности соглашения о ГЧП различным ветвям законодательства неизбежно возникновение ранее неотрегулированных противоречий, связанных с новым характером явления — государство становится объектом инвестиций с целью более эффективного и качественного исполнения своих обязанностей. Это необходимость урегулировать в одной конкурсной процедуре взятие инвестором на себя обязательств по инвестированию в объект, предоставлению ему земельного участка, эксплуатации и получению платы от органа власти. Это необходимость объединить в инвестиционно привлекательный лот ряд повторяющихся объектов из разных муниципальных образований (например, школы в сельских поселениях). Это разграничение проекта ГЧП от проекта на условиях госзакупок. Это повышение налоговой эффективности таких конструкций. Это урегулирование взаимоотношений между субъектом РФ и муниципалитетами при реализации проектов ГЧП.
— Какие проблемы характерны для региональной правовой базы, регулирующей ГЧП?
— В ответ на частые упреки надо особо подчеркнуть, что региональные законы определяют не некие новые договорные конструкции взамен федерального законодателя, а определяют (они так и называются) условия участия субъекта РФ в проектах ГЧП — для чего используется, как планируется, как финансируется подготовка, какие обязательства принимаются в рамках установленных полномочий, как обеспечивается конкурентный отбор инвесторов, если процедура для данного вида контракта не определена специальным законом.
Передовым опытом в сфере ГЧП на уровне субъекта здесь обладает Санкт-Петербург. Несколько лет назад здесь был принят региональный закон об участии города в проектах ГЧП. Запущен целый портфель проектов, создавший абсолютно новый имидж инвестиционной привлекательности города.
Сегодня законы о ГЧП приняты еще в 63 субъекте РФ. Конечно, качество этих законов, даже если они ведут происхождение из одного источника, очень разное, часто декларативное. Это не должно пугать. Качество регионального закона можно улучшить при подготовке конкретного проекта, но, чтобы начать подготовку такого проекта, необходима выраженная законодателем воля.
Проблема развития регионального законодательства как раз и упирается в необходимость ускорения на федеральном уровне урегулирования стыков различных ветвей федерального законодательства применительно к явлению ГЧП.
— В чем новизна законопроекта? Какие ограничения, связанные с несовершенством правовой базы, он снимает?
— В законопроекте определяются принципы и критерии, позволяющие отнести проект к ГЧП. Определяется объем полномочий РФ, субъекта и муниципалитета. Определяются требования к процедуре конкурентного отбора частного инвестора. Вносятся необходимые изменения в земельное, налоговое, бюджетное, конкурентное законодательство.
— Есть ли в законопроекте вопросы, требующие доработки?
— ФАС предлагает дополнить законопроект требованиями к процедурам конкурентного отбора и более четко разграничить предмет ГЧП от отношений, регулируемых законодательством о госзакупках. Минфин предлагает определить порядок формирования расходных обязательств по проектам ГЧП. РСПП предлагает определить порядок инициирования проекта ГЧП частным инвестором. Это все очень конструктивные предложения. Нам также интересно определить в связи с законопроектом реализацию положений закона "О банке развития" в отношении роли Внешэкономбанка в развитии рынка проектов ГЧП (поддержка деятельности органов власти в формировании качественного предложения проектов ГЧП).
— Решает ли законопроект проблему отсутствия долгосрочных гарантий для частных партнеров со стороны государства? Каким может быть этот механизм (страхование, гарантии из бюджета)?
— В законопроекте закреплена возможность принятия обязательств публичной стороны в рамках долгосрочного договора.
Исполнение ряда этих обязательств определяется бюджетным законодательством. В случае выполнения соответствующих процедур и нарушении обязательств публичной стороны это позволяет добиваться судебного решения и получать необходимую компенсацию.
Ряд обязательств имеет характер совершить определенные действия, от которых зависит исполнение обязательств частного инвестора. В случае бездействия публичного партнера отсутствует в настоящий момент возможность судебного решения об исполнении публичным партнером таких обязательств.
— Антимонопольная служба опасается, что отмена распределения государственного и муниципального имущества путем проведения аукционов неизбежно приведет к устранению равных возможностей доступа к нему и ограничению конкуренции. Насколько справедливы такие опасения? Еще одно замечание ФАС касается исключения соглашений о ГЧП из сферы ведения закона о размещении заказов при сохранении возможности расходования бюджетных средств в рамках соответствующих соглашений. ФАС считает, что это приведет к существенному сокращению возможностей для участия физических и юридических лиц в рассматриваемых правоотношениях, создаст преимущественное положение отдельным хозяйствующим субъектам, выступающим частными партнерами по таким соглашениям, и возможность для коррупции. Насколько высоки такие риски для инвестора?
— ГЧП — это не приватизация, потому что имущество создается частным партнером в интересах публичного партнера. Перехода собственности от публичного партнера частному в проектах ГЧП не предполагается.
ГЧП не являются закупкой, так как риск привлечения финансирования и создания объекта за счет внебюджетных средств лежит на частном партнере. Закупка же предусматривает выплату средств исполнителю (продавцу) за счет бюджета, а в случае создания объекта – также предшествующие стройке авансовые платежи. Проведение конкурса на право заключения соглашения о ГЧП не ограничит возможности частного сектора на участие в них, так как такие процедуры не содержат каких-либо ограничителей или дискриминационных факторов. Все алгоритмы будут детально прописаны в региональных законах. Закрытый же конкурс может проводиться только в случаях, установленных законодательством о государственной тайне. Это соответствует сложившейся в стране практике и считается абсолютно нормальным.
