Константин Богданов, обозреватель РИА Новости.
Военно-промышленная комиссия (ВПК) при правительстве РФ в эту субботу отмечает шестидесятилетие. О ее достижениях и славной истории будет сказано предостаточно, но какие проблемы караулят цербера отечественной "оборонки" на седьмом десятке лет?
Что празднуем?
Строго говоря, самой ВПК 60 лет назад не появилось: 16 марта 1953 года при Совете министров был создан так называемый "Специальный комитет" во главе с Л.П. Берия. Комитет координировал ключевые оборонные проекты того времени – работу Первого и Третьего главных управлений Совмина (ядерный проект и проект ПВО Москвы соответственно).
Просуществовал он, к слову, недолго: был ликвидирован 26 июня 1953 года вместе с арестом Берия. Однако этот комитет считается прародителем той структуры, которая возникла чуть позже, в декабре 1957 года, – комиссии Совмина по военно-промышленным вопросам (или Военно-промышленной комиссии). На ВПК замыкался оперативный контроль над деятельностью "девятки" – девяти оборонных министерств СССР. Она же вырабатывала решения о выделении ресурсов под оборонные программы.
В 1991 году ВПК была распущена, в 1999 году воссоздана, и с этих пор настойчиво ищет свое место в эклектичной структуре принятия решений постсоветского оборонного комплекса. В данный момент Военно-промышленная комиссия при правительстве РФ представляет собой главный орган координирования оборонной промышленности, курируемый профильным вице-премьером.
При правительстве и не при делах
Современное состояние вертикали управления оборонкой характеризуется нарастанием неопределенности и "ручного режима" в управлении по мере продвижения снизу вверх. Решения по ключевым военным программам или реорганизации активов в "оборонке" принимаются высшим политическим руководством "на индивидуальной основе" – в каждом конкретном случае – по-своему, в процессе контактов с лоббистами тех или иных решений.
ВПК же как важное связующее звено между промышленным и политическим менеджментом регулярно оставалась крайним в этом процессе, в лучшем случае пассивно присутствуя при "решении вопросов". Поэтому при вице-премьере Сергее Иванове (2007–2011 гг.), который входил в ближайший круг Владимира Путина и сам по себе достаточно глубоко вникал в оборонно-промышленные темы, ВПК как институт в значительной степени находилась в тени, уступая прямому "решению вопросов" высшего руководства страны с капитанами производства.
Уже тогда функции комиссии и перечень реально курируемых тем считались неуточненными, а штат специалистов признавался недостаточным. Однако всерьез эту проблему вскрыл только чудовищный провал гособоронзаказа (ГОЗа) 2011 года, стартового года новой госпрограммы вооружений (ГПВ-2020).
Именно к этому моменту административная реформа Минобороны, осуществляемая Анатолием Сердюковым, дошла до своего апогея, выразившегося в прямом подчинении военному ведомству сразу двух федеральных служб, непосредственно работающих с военными закупками: Рособоронпоставки и Рособоронзаказа. В самом же министерстве затеяли резкую перестройку системы заказа, отобрав все права у главкоматов видов вооруженных сил и резко загрузив работой профильный департамент военного ведомства.
Параллельно с этим резко вырос объем размещения контрактов по ГПВ-2020. Однако жесткая "мытарская" позиция сердюковской команды, требовавшей резкого снижения предлагаемого промышленностью ценника на закупаемое на фоне тотального аврала привела к тому, что гособоронзаказ-2011 фактически был провален.
ВПК Сергея Иванова ничего не сумела с этим сделать. Была ли у нее такая возможность – вопрос открытый. Конфликт промышленности и военных со Знаменки удалось хотя бы частично расшить только привлечением к арбитражу тяжелой артиллерии в лице Игоря Сечина и Владимира Путина.
По итогам 2011 года Сергей Иванов ушел на повышение (возглавил администрацию президента), а на его место пришел Дмитрий Рогозин, с самого начала развивший кипучую активность в деле защиты интересов промышленности от посягательств военного ведомства. В конечном итоге Рогозин получил право на расширение полномочий ВПК и контроль за Рособоронзаказом – ключевой структурой, обеспечивающей наблюдение за исполнением ГОЗа.
Вопрос сугубо политический
Проблема нынешней ВПК даже не в том, что она до недавнего времени имела незначительный штат и неуточненные полномочия. Даже если комиссия заработает как надо и станет тем, чем она была в советское время (и чего от нее ныне добивается Рогозин), это просто делегирует проблему на уровень выше.
Еще раз повторимся: ВПК в ее нынешнем виде с большим трудом, но может стать "наконечником" солидарных интересов оборонной промышленности и прикладной профильной науки. Но площадкой для стратегического модерирования взаимоотношений правительственных чиновников и военных с директорским корпусом "оборонки" она стать не сможет, за исключением второстепенных технических вопросов, которые и так разрешаются в рабочем порядке. Концептуальные столкновения заказчика и исполнителя распутывать куда сложнее.
Советская схема управления "оборонкой" с ВПК при Совмине требовала для стабилизации дополнительной площадки авторитетного политического арбитража. Таким элементом балансировки для всех органов хозяйственного управления в СССР всегда были партийные структуры соответствующего уровня. Давление мощнейшего оборонного комплекса нужно было чем-то уравновешивать, т.к. влияние промышленности в Совмине только росло, нередко перекрывая даже голос заказчиков-военных.
Элементом балансировки для всех органов хозяйственного управления в СССР всегда были партийные структуры соответствующего уровня. Работу ВПК плотно курировал отдел оборонной промышленности ЦК КПСС, который в 1958 – 1981 годах возглавлял Иван Сербин. Функции ВПК и оборонного отдела частично пересекались, что иногда порождало конфликты, однако авторитет высшей партийной структуры и аппаратная жесткость Сербина, за глаза прозванного "Иван Грозный", позволяли влиять на решения комиссии Совмина, которая всегда была ближе к интересам конечного производства.
Но над этим отделом существовал и еще один уровень – позиция секретаря ЦК по оборонным вопросам. В разные годы этот пост занимали, например, Л.И. Брежнев, Д.Ф. Устинов, Г.В. Романов – люди первого эшелона коллективного руководства времен "развитого социализма".
Функциональных аналогов этой надстройке, уполномоченной и способной принимать стратегические решения по оборонной тематике, в России в настоящий момент нет.
Светит ли администрации президента оборонный отдел?
Осторожно можно отметить, что отдаленным аналогом системы контроля, близкой к партийной, ныне выступает администрация президента. Но в ее штатном расписании, заточенном на работу с кадрами федеральной исполнительной власти и контролем за регионами, нет ни соответствующего профильного аппарата (аналога оборонного отдела ЦК), ни высокопоставленного руководителя (рангом не ниже заместителя главы АП), ответственного непосредственно перед главой государства.
Тем временем, руководитель АП Сергей Иванов в своем недавнем интервью отметил, что, уйдя из правительства и ВПК, продолжает плотно следить за ключевыми оборонными программами. То есть перед нами продолжение ситуации "ручного управления" с непрозрачной ответственностью.
Решения принимаются и проводятся на основании личного или молчаливого поручительства высшего эшелона политического руководства, а где-то на один-два шага от облаков в пустоте вдруг возникает срединный уровень управления "оборонкой" (ВПК), от которого вниз начинают тянуться привычные иерархии бюрократии. Но сама ВПК сверху открыта эманациям сановного космоса, непостижимого рациональным путем.
Трудно понять, как тут следовало бы поступить. Сделать ВПК де-факто верхней структурой модерирования почти нереально. Она, во-первых, к этому не приспособлена структурно, являясь центром координации государственной военной промышленности. А значит, обладает лоббистским потенциалом, лояльным к производственникам. Во-вторых, это будет против всех аппаратных правил эпохи, когда верхние уровни принятия стратегических решений замыкаются на президента и его аппарат.
Не говоря уже о том, что управлять таким сложным по положению дел сектором, как "оборонка", насыщенная лоббистами-тяжеловесами, с нынешнего уровня подотчетности практически невозможно. Тут нужно быть не просто вице-премьером по должности, а входить в недлинный перечень влиятельных соратников президента, принимающих решения. (Это, к слову, случай Сергея Иванова до ухода на Старую площадь – он в нулевые годы курировал ВПК и как министр обороны, и как вице-премьер.)
Таким образом, это не решает проблемы "ручного режима" и не приближает государство к созданию прозрачной системы институтов регулирования оборонного комплекса. Какова альтернатива?
Завести оборонный отдел в АП – например, сымпровизировав на базе расширения аппарата профильного помощника президента? То есть узаконить нынешний "ручной режим", хоть в чем-то подтолкнув его из разряда неформальных "понятий" в сторону институциализации управления и ответственности.
Это, во-первых, умножение бюрократии и увеличение контрольных уровней (не ключевое, но существенное возражение), а, во-вторых, опять же идет против правил эпохи.
Ведь уже сколько раз подчеркивалось, что АП в дела правительства не вмешивается, а только участвует в подготовке поручений президента. Если в рамках этих правил заводить контрольную структуру в составе АП, тогда и ВПК придется передавать на Старую площадь, сводить там военных, заинтересованные министерства и топ-менеджмент оборонных монополий и оформлять решения теми же самыми поручениями президента в адрес Белого Дома.
Эти длинные, утомительные рассуждения призваны очертить то главное минное поле, на котором ВПК может подорваться на седьмом десятке своих лет. Вопросы отладки ГОЗа и ценообразования в промышленности жизненно важны, но их-то, при кропотливой работе, можно решить. Этим занимались весь 2011 год и продолжают делать сейчас, что хорошо сказалось на текущих темпах размещения ГОЗа.
А вот в вопросах подчинения, курирования, расшивки конфликтов и баланса интересов и полномочий может крыться масса подводных камней. Особенно в России, где формальные титулы иногда значат не столь много, как фамилия человека, их носящего.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции
