Влад Гринкевич, Мария Селиванова, обозреватели РИА Новости
Дмитрий Медведев ставит яркую точку в своем президентстве – глава государства предложил вернуть прямые губернаторские выборы, отмененные его предшественником Владимиром Путиным. И на этапе выдвижения кандидатов и на этапе возможного отзыва губернаторов президентский фильтр сохранен.
Эксперты считают, что выборы отвечают запросам населения. Более того, по их мнению, замена губернаторов-назначенцев выборными вряд ли осложнит отношения между центром и регионами. Правда, в условиях слабости политических партий и институтов выборы глав регионов могут привести к всплеску регионального сепаратизма и коррупции, подчеркивают эксперты.
Проект закона "О внесении изменений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" был внесен в Госдуму 16 января. Документ был подготовлен всего за месяц, после того, как президент поставил соответствующую задачу в послании к Федеральному собранию.
Выборы выгодны всем
Отменить выборы губернаторов Владимир Путин предложил в 2004 году, сразу после теракта в Беслане. Впоследствии он не раз комментировал это решение, поясняя, что за каждыми выборами стоят закулисные воротилы, которые "деньгами карманы набили и начали манипулировать общественным мнением и избранным губернатором". Манипулировать президентским назначенцем, по мнению Владимира Путина, было бы намного сложнее.
Практика показала, что и с назначенцами проблем может возникать не меньше – вспомнить хоты бы громкие губернаторские отставки последних лет, например, скандальный уход столичного градоначальника Юрия Лужкова.
Но нынешний шаг властей связан не только с пониманием порочности системы назначенных губернаторов, но и с волной протестов, прокатившейся по стране после декабрьских выборов в Госдуму, считает эксперт Института национальной стратегии Павел Святенков. "Протесты сыграли большую роль [в принятии решения], - подчеркивает он. – Потому что за несколько месяцев до этого говорилось о том, что система назначения губернаторов просуществует еще как минимум десятилетие".
Экспертное сообщество позитивно восприняло желание властей вернуть выборность глав регионов. "Люди должны получить право избирать глав регионов, это повысит легитимность местных властей, будет способствовать развитию политического плюрализма и партийной системы", - говорит заместитель гендиректора Центра политический технологий Алексей Макаркин.
Впрочем, в нынешней политической обстановке власти не менее граждан могут быть заинтересованы в изменении схемы формирования региональных властей. "Это важно для Владимира Путина, в контексте его избирательной компании, - рассуждает Генеральный директор Центра политической информации Алексей Мухин – Любые свидетельства того, что власть учитывает мнение протестующего меньшинства, может благотворно отразиться на его рейтинге. Так что Дмитрий Медведев, когда инициировал этот законопроект, оказывал услугу своему партнеру по властному тандему".
Кому служит губернатор
Формально, меньшая зависимость выбранных губернаторов от федерального центра должна побуждать их уделять больше внимания проблемам своих регионов.
"Система назначения губернаторов, которая установилась, как считается, вынужденно, приводила к тому, что губернатор думает больше о том, как быть лояльным власти, чем о том, что полезно региону", - говорит профессор Международного независимого эколого-политологического университета Сергей Черняховский.
Однако некоторым экспертам кажется, что выбранные губернаторы будут практически так же лояльны Москве, как и назначенные. "Губернаторы станут более амбициозными, но пребывание губернатора в радикальной оппозиции будет невыгодно самому региону, - считает Алексей Макаркин. – Большинство регионов серьезно зависят от центра, да и регионы-доноры заинтересованы в нормальных отношениях с центром". Эксперт ссылается на опыт 90-х: "Когда были первые масштабные выборы губернаторов в стране, массово избрали оппозиционеров – коммунистов и сторонников КПРФ - красных губернаторов. Очень скоро эти красные губернаторы стали "розовыми"; они поняли, что надо договариваться".
Центру избранные губернаторы в чем-то даже выгоднее, считают эксперты. "Сейчас народ винит во всем Москву просто потому, что Москва назначает губернаторов, следовательно, несет ответственность за их действия, -- поясняет Павел Святенков. – Если будет выборный губернатор, Москва сможет кивать в его сторону".
Опасность авторитарного ренессанса
Эксперты отмечают и ряд других подводных камней. Павел Святенков опасается, что в условиях крайней слабости государственных и общественных институтов избранные губернаторы попытаются узурпировать власть на местах, как делали их предшественники в 90-е.
"Система, которая существовала в России с 90-х гг., страдала серьезным недостатком – всенародно избранный губернатор, как правило, стремился превратить свою власть в авторитарную, стать монопольным игроком в своем регионе и монопольным собеседником федерального центра, - напоминает эксперт. – Многие региональные руководители, выбранные в 90-х гг., правили по 15-20 лет беспрерывно".
Действительно, такие знаковые фигуры, как Юрий Лужков, Минтимер Шаймиев, Эдуард Россель или Муртаза Рахимов покинули свои посты только в президентство Дмитрия Медведева. И это при этом, что законодательно срок пребывания чиновника у власти был ограничен. Но чиновники научились обходить эти ограничения, внося изменения в уставы и конституции (если речь шла о республике). "Всегда была возможность сказать, что нынешний срок только первый, и правитель может пребывать у власти дальше, дальше, дальше", - напоминает г-н Святенков.
Впрочем, в случае с нынешним законопроектом Дмитрия Медведева, контроль центра над губернаторами не утрачивается. Согласно документу, президент может отрешить губернатора от должности, если тот будет уличен в коррупции или утратит доверие главы государства – последнее предполагает наличие неурегулированного конфликта интересов.
Есть и так называемый президентский фильтр – партии смогут выдвигать кандидатов на губернаторский пост лишь после консультации с президентом. "Это механизм консультативный, - подчеркивает Алексей Макаркин. – Это значит, что президент может высказать свое мнение, но в режиме консультации. Политическая партия может согласиться с его мнением, а может его и оспорить". Павел Святенков, напротив, уверен, что партии вряд ли решатся ослушаться президента, и консультации станут неформальным, но действенным инструментом влияния главы государства на итоги губернаторских выборов.
Надо понимать, что нынешний законопроект предполагает и самовыдвижение кандидата на пост губернатора. Самовыдвиженцам консультироваться не надо, вместо этого им собрать определенное количество подписей в свою поддержку.
"Федеральная власть пытается в той или иной форме предложить обществу какой-то государственный контроль за деятельностью губернаторов, избираемых прямым голосованием, - полагает Алексей Мухин. – Если этот механизм не будет прописан, то сложится ситуация, как в 90-х годах, то есть регионы превратятся в отдельные самостоятельные княжества, ведущие свою политику, отличную от политики федерального центра".
Жест вежливости
Контролировать власть на местах, согласно законопроекту, может не только федеральный центр, но и общество: документ предполагает возможность отзыва губернатора населением. Но этот пункт вызывает у экспертов сомнение.
"Это штука довольно затратная, и довольно парадоксальная", - комментирует это положение законопроекта Алексей Макаркин.
Действительно, процедура отзыва может быть инициирована не ранее, чем через год после избрания губернатора, и лишь в том случае, если судом установлено, что чиновник нарушал закон, или неоднократно, без уважительных причин не выполнял служебные обязанности. "Получается, губернатор должен нарушить закон, и тогда граждане могут решить, отзывать его или нет, - рассуждает Алексей Макаркин. – Но если губернатор нарушил закон – он должен быть отстранен – это долг президента, как гаранта конституции".
Первый вице-спикер Госдумы от КПРФ Иван Мельников полагает, что положение об отзыве губернатора населением просто не будет работать: "Отозвать же губернатора по воле граждан будет практически нереально, так как вопрос будет утыкаться в судебное решение. Правда, естественно, если захочет отозвать президент, то будет и соответствующее судебное решение".
С представителем коммунистов согласен и Павел Святенков, полагающий, что инструмент отзыва "прописан скорее из чувства вежливости", поскольку крайняя сложность такой процедуры не позволит осуществить ее на практике. А реальный контроль над властью со стороны населения требует гораздо более глубоких преобразований, нежели введение прямых губернаторских выборов, считает эксперт.
"Необходимо укрепить партии, формировать местное руководство по итогам [партийных] выборов на основе пропорциональной системы, на основе партийных коалиций, как это делается, например, в Германии. Это не дает возможности руководителям монополизировать власть", - заключает Павел Святенков.
Впрочем, несмотря на все потенциальные сложности, предложенный в понедельник возврат к прямым выборам глав регионам – шаг к той модернизации политической системы, которую представители федеральной власти обещали последние несколько лет. Впрочем, законопроекту предстоит еще пройти три чтения в Госдуме, и в процессе в нем могут появиться поправки, значительно меняющие смысл документа.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции
