Московские новости (Москва), № 7, 05.04.2011
Андрей Яковлев, проректор ВШЭ, директор Института анализа предприятии и рынков ВШЭ
В выходные президент Дмитрий Медведев поручил правительству и администрации президента возложить на заместителей полпредов президента в федеральных округах полномочия по содействию инвестиционным проектам в регионах.
Мне кажется, это не очень эффективная мера. Чтобы повлиять на губернаторов, простого уполномоченного в округе недостаточно. Скорее, это нужно делать через политические механизмы. Дело в том, что кроме региональных властей есть еще муниципальные, территориальные органы федеральных ведомств, различные инспекции и надзоры. Решать проблемы инвестора с неподконтрольными ему чиновниками губернатор не в состоянии, а это особенно важно на этапе получения разрешений на открытие бизнеса, подключение к инфраструктуре, согласование инвестпроектов и так далее.
У губернатора и мэра есть мотивация повышать уровень жизни в регионе - создавать условия для его развития. Это полезно и с точки зрения развития личной карьеры губернатора, и с точки зрения увеличения налоговой базы, привлечения инвестиций, роста ресурсов, которые есть в распоряжении губернатора. А вот у территориальных чиновников федеральных ведомств таких стимулов нет. Они сидят на фиксированной зарплате, получаемой из Москвы и не привязанной к результатам их деятельности. В ходе интервью с предпринимателями мы видели, что очень часто действия федеральных чиновников в регионах сводятся к банальному вымоганию денег. Очень важно, чтобы появились механизмы, которые помогут эту практику ограничить.
Царь дерегулирования
В рамках "Стратегии-2020" наша группа ("Укрепление рыночных институтов") предложила ввести на федеральном уровне позицию уполномоченного по защите инвесторов, назначаемого указами президента. Два уполномоченных уже есть - по правам человека и по защите детей. Это самостоятельная позиция, находящаяся вне рамок правительства и президентской администрации. Были даже шутки, что инвесторов приравняли к узникам тюрем и к детям. Но если не выстраивать специальные механизмы защиты инвесторов, инвестиций не будет. А значит, не будет экономического роста и прироста бюджетных доходов. Поэтому экономическая политика должна строиться именно на стимулировании инвестиций.
Эту идею мы формулировали, отталкиваясь от опыта других стран. В конце 80-х - начале 90-х годов аналогичную позицию (deregulation tsar) ввела Мексика. Это примерно то, что мы предлагаем: чиновник, подчиняющийся президенту и имеющий к нему прямой доступ и широкие полномочия. В Мексике предприниматели могли подать в офис уполномоченного по дерегулированию жалобы на воздействие нормативных, регулирующих актов, ограничивающих их бизнес. При поступлении такой жалобы уполномоченный пересылал жалобу в профильное ведомство, которое должно было за 45 дней представить аргументированный ответ, почему это регулирование нужно. Только после этого вопрос должен был рассматриваться по существу.
Многие ведомства не успевали ответить в срок. На этот случай законом была введена норма: при отсутствии ответа со стороны ведомства соответствующая норма просто отменялась.
Это правило сыграло позитивную роль в расчистке административных барьеров. Пошел поток жалоб, чиновникам перестало хватать мощностей для ответов на них, и они были вынуждены выбирать то, что считали наиболее значимым. Решения принимались на политическом уровне. В результате сохранились нормы регулирования, имевшие наибольшее общественное значение, а не те, что давали основу для коррупционной ренты.
Стимулы для чиновников
В Мексике, кроме того, был создан специальный совет по инвестициям, куда входили все ключевые министры, включая министра экономики. Но совет был независимой структурой. Он тоже думал над упрощением существующей системы регулирования.
В 2003-2004 годах Мексика ввела мораторий на изменения в законодательстве. Это для нас крайне актуальная тема. Сейчас у федеральных ведомств нет прямой сферы ответственности, их эффективность сложно измерить. Работу губернатора можно оценивать по показателям развития региона, об эффективности отраслевого ведомства - судить по развитию отрасли. Если же ведомство не отраслевое (к примеру, Ростехнадзор), то непонятно, как оценивать его эффективность.
В повседневной бюрократической практике один из факторов оценки работы ведомств - нормотворчество. Чем больше конкретный департамент или чиновник произвел бумаг, которые были приняты, тем лучше он "сработал". Это "жирная галочка" в бюрократической деятельности. В результате законодательство беспрерывно меняется. И ни один предприниматель, даже вместе с юридическим департаментом, не в состоянии все эти изменения отследить. В 2010 году Вадим Волков и его коллеги по Институту проблем правоприменения Европейского университета подсчитали, что за 2004- 2007 годы в России было принято 1076 законодательных актов, гораздо больше, чем в других странах. Результат - очень нестабильная, с высокими рисками среда.
Пока система в значительной степени основана на ручном управлении и личных связях. Это касается и правительства. Поэтому уполномоченным должен стать человек, пользующийся доверием бизнеса и воспринимаемый высшими лицами в государстве - Дмитрием Медведевым и Владимиром Путиным. Что-то существенно изменить в нашем государстве удается, только действуя на самом высшем уровне.
"Красная кнопка" как способ развития
Вторая идея, предложенная нашей группой, идея "красной кнопки". Она широко используется во многих крупных компаниях. В ВШЭ мы ее тоже используем. На сайте университета есть "красная кнопка", куда студенты, преподаватели, рядовые сотрудники могут написать предложения, идеи и жалобы. Они попадают напрямую в ректорат и рассылаются профильным проректорам. Но при этом существует контроль со стороны секретариата ректора: сколько было обращений, куда, как на них реагировали. "Красная кнопка" есть и в некоторых зарубежных ведомствах, туда может обратиться любой гражданин и предприниматель. В частности, с жалобами на чиновников низшего уровня.
Мы предложили в обязательном режиме внедрить этот механизм для всех ведомств, регулирующих бизнес. Обращения должны приходить в центральный аппарат на уровне министров или замов. Избыточный поток жалоб на их сотрудников в регионах может быть негативным сигналом, побуждающим менять ситуацию. Возможности для этого у руководителей ведомств есть. Повысится подотчетность чиновников перед центром.
Введение "красной кнопки" требует принятия регламента работы с обращениями. А то в Роспотребнадзоре подобный механизм внедрен, но информация о работе с обращениями не публикуется. Неясно, кто и в какие сроки должен ответить на жалобу. Все это должно быть прописано в жестких регламентах, реакция на жалобы и обращения должна быть публичной.
Если выяснилось, что чиновник вымогает деньги, нарушает законодательство и превышает служебные полномочия, в его адрес должны последовать санкции. Важно, чтобы это было сделано публично, чтобы предприниматели видели реакцию на свои обращения. Ведь одна из серьезных сегодняшних проблем - глубокое недоверие бизнеса к тому, что делает правительство. Уполномоченный по правам инвесторов и "красная кнопка" - это способы восстановить доверие.
Второй вариант: чиновник действует по инструкции, но сама она дурацкая. Тогда надо не наказывать чиновника, а менять норму. Это должно входить в функционал профильного ведомства. Но ведомства бывают разные, прогрессивные и не очень. Если оставить работу по дерегулированию без внешнего контроля, во многих случаях ничего меняться не будет. Поэтому важно, чтобы в рамках "красной кнопки" сообщения не только поступали в конкретное ведомство, но и копировались в офис уполномоченного по правам инвесторов. Он может вести мониторинг того, как ведомства реагируют на подобные запросы, вести статистику обращений и реакций на них.
В результате можно делать "индикатор болевых точек", из которого будет видно, на какие ведомства и по каким поводам жалуются предприниматели, как ведомства на это реагируют. Вероятно, наиболее проблемной точкой станут ведомства с узкой зоной регулирования. А ведомства, чья деятельность затрагивает многие сферы бизнеса (например, налоги), будут реагировать более конструктивно. Наши исследования показывают, что претензии предпринимателей к налоговому администрированию, несмотря на кризис, снижаются. За последние годы налоговая служба стала лучше работать с точки зрения организации бизнес-процессов и взаимодействия с бизнесом.
***
Если не выстраивать специальные механизмы защиты инвесторов, инвестиций и не будет
Андрей Яковлев
