31 марта 2011 г. в Институте экономической политики имени Е.Т. Гайдара состоялось совместное заседание Экспертных групп № 2 – «Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры развития российской экономики» и № 6 – «Налоговая политика». На заседании обсуждался вопрос снижения ставок вывозных пошлин на нефть и нефтепродукты и повышения цен на энергоресурсы на внутреннем рынке до мирового уровня.
По мнению экспертов, необходимость проведения реформ обусловлена следующими факторами:
• Консервация заниженных внутренних цен на углеводороды за новейшую историю России не привела к качественной модернизации и повышению конкурентоспособности отечественной экономики.
• Отечественная нефтепереработка в мировых ценах уже более 20 лет создает отрицательную добавленную стоимость
• Для проведения модернизации необходимо создание соответствующих инструментов, один из которых ценовой.
В сложившихся условиях для обсуждения были представлены два предложения:
1) выровнять внутренние и мировые цены на энергоносители путем поэтапной отмены экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты;
2) создать систему ценовых стимулов к качественной модернизации экономики. Сделать это можно посредством налоговой реформы – через экспортные пошлины, НДПИ, акцизы, другие налоги.
Предлагаемые меры сгруппированы в три блока.
Блок 1. Отмена экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты. Это приведет к тому, что:
- у производителей нефти возникают дополнительные доходы с внешнего рынка непосредственно за счет отмены пошлины, у бюджета возникают потери;
- у производителей нефти возникают дополнительные доходы с внутреннего рынка за счет роста внутренних цен.
Блок 2. У производителей нефти изымаются дополнительные доходы через НДПИ, обеспечивая сохранение нормы прибыльности в нефтедобыче. Это приведет к тому, что:
- на внешнем рынке повышение НДПИ компенсирует экспортную пошлину, обеспечивая бюджетную нейтральность;
- на внутреннем рынке повышение НДПИ изымает у нефтедобычи ресурсную ренту, которая ранее через пониженные цены напрямую шла потребителям. Возникают дополнительные бюджетные доходы.
Блок 3. Дополнительные бюджетные доходы (ресурсная рента) могут быть направлены на:
- компенсацию потребителям энергоресурсов и населению потерь вследствие повышения цен – путем снижения налогов или трансфертами;
- покрытие текущих расходов бюджетов, в том числе на развитие социальной сферы;
- инвестиции в экономику страны – стимулирование инноваций, инвестиции в инфраструктуру, в фундаментальную науку и социальную сферу;
- создание финансовых резервов (резервный фонд).
Согласно количественным оценкам, следует ожидать следующих результатов:
Блок 1: при отмене экспортной пошлины на нефть внутренняя цена растет до мировой (+ 130%, +8000 руб. на тонну нефти).Блок 2: только для обеспечения бюджетной нейтральности нужно поднять НДПИ не менее чем на 3.8 п.п. ВВП (+ 3700 руб. на тонну нефти), а для полного изъятия дополнительных доходов производителей – на 3.8 + 4.3. п.п. ВВП (+ 3700 + 4300 = 8000 руб. на тонну нефти).Блок 3: распределяется бюджетный излишек в объеме 4.3 п.п. ВВП.По подсчетам специалистов ИЭП им. Е.Т. Гайдара, без учета влияния блока 3 предлагаемые меры могут привести к росту цен на энергоносители (в том числе на нефть + 130%, автомобильный бензин + 80% или + 40%, если российский бензин частично будет вытеснен на внутреннем рынке импортным, дизельное топливо + 60%, авиационный керосин + 40%, топочный мазут + 40%), совокупному повышение цены на продукцию отраслей экономики (от +5% в торгово-посреднических услугах до +40% в химии и нефтехимии), а также совокупному повышению ИПЦ и цен ЖКУ на 10–20%. Поскольку все перечисленные возможные последствия социально опасны, необходим переходный период в 5–10 лет.В выступлениях участников заседания поднимались вопросы, связанные с оценкой экономических последствий предлагаемых мер. В частности, говорилось о необходимости проведения оценок последствий на микроуровне, так как комплексная оценка на макроуровне представляется крайне сложной, практически нерешаемой задачей. Отдельно поднималась проблема четкой формулировки конечных целей и задач выравнивания цен на нефть и нефтепродукты на внутреннем и на мировом (европейском) рынках. Некоторые выступавшие отметили тот факт, что предлагаемые меры, в частности в области реформы налогообложения нефтедобычи, рассматриваются только со стороны выравнивания цен для конечных потребителей, не затрагивая привлекательность нефтедобычи в РФ.
Важным аспектом при принятии решения об отмене экспортных пошлин и повышении цен на энергоресурсы на внутреннем рынке является решение проблемы низкого уровня конкуренции и институциональных барьеров в отрасли, потенциально препятствующих установлению справедливых рыночных цен на рынке нефтепродуктов в РФ.
Особо было подчеркнуто, что, говоря об отмене экспортной пошлины, необходимо тщательно подходить к вопросу реформы налогообложения отрасли в целом. Приведенный в представленных материалах пример использования НДПИ как источника компенсации выпадающих доходов бюджета при отмене экспортной пошлины является условным, и требуется дальнейшая проработка вопросов о реформе НДПИ и возможности замены его рояли или налогом на дополнительный доход.
Рассмотрев все факторы, эксперты пришли к выводу о целесообразности поэтапного приведения внутренних цен на нефть, нефтепродукты, газ к мировым и обязательного проведения институциональных преобразований в соответствующих секторах. При этом до принятия конкретных решений в данной области требуется дать ответы на такие вопросы, как длина переходного периода, возможно ли и как компенсировать последствия таких реформ для бюджета в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе, последствия для отраслей экономики и населения, сколько времени необходимо на модернизацию убыточных отечественных отраслей экономики, каким должен быть механизм влияния (сглаживания) внешних краткосрочных ценовых шоков, углеродный налог, последствия для стран Таможенного союза и др.
