Коммерсант, 15.02.2011 г.,
Ректор ГУ-ВШЭ Ярослав Кузьминов рассказал "Ъ" о работе над уточнением "Стратегии-2020"
В январе 2011 года руководители Высшей школы экономики и Академии народного хозяйства и госслужбы инициировали создание рабочей группы по актуализации ключевого стратегического документа правительства - "Стратегии-2020".
Ректор ГУ-ВШЭ ЯРОСЛАВ КУЗЬМИНОВ в интервью завотделом экономической политики "Ъ" ДМИТРИЮ БУТРИНУ рассказывает о том, почему впервые обсуждение экономической политики правительства будет вестись за пределами Белого дома и что планируется получить к осени 2011 года по итогам этой работы.
- Как будут выглядеть результаты работы экспертных групп по коррекции "Стратегии-2020"? Предполагается, что это аналитически экспертный продукт для правительства, это серия работ, ценных в первую очередь для самих экспертных групп, это что-то ориентированное на обсуждение за пределами правительства?
- Программа-минимум - это создание профессионального продукта. Наша задача - собрать в экспертном сообществе людей, которые имеют разные рецепты будущей экономической политики, разные модели развития ситуации, но вместе с тем готовы конструктивно взаимодействовать друг с другом. В ходе работы они столкнут свои позиции, подкрепят их расчетами, что в ряде случаев просто не делалось, попытаются соотнести их между собой. В итоге должны остаться программы действий, которые увязаны с ресурсами на их реализацию.
Более оптимистический вариант - оказать воздействие на формат и темпы экономической политики, хотя бы в нескольких секторах.
Программа-максимум - оказать воздействие на общество, вернее, на его читающую и рассуждающую часть. Это несколько миллионов человек. При этом мы не хотели бы, чтобы работа сразу приобретала характер публичного действа.
Мне кажется, сейчас экономическая политика страдает от перегруженности публичностью, ориентации на перформанс, на восприятие того, что обсуждается, широкими слоями населения, а не людьми, которые действительно располагают достаточной информацией для того, чтобы делать выводы. Эта перегруженность публичностью иногда деформирует сами реформы - заставляет правительство подлаживаться под упрощенные - и часто просто ошибочные - массовые реакции.
- Можно привести примеры таких "деформированных реформ"?
- Прежде всего, это случилось с социальными реформами, начиная с пресловутой "монетизации льгот", с пенсионной реформой, это периодически происходит с реформой образования. Все нередко сводится к выбору "да-нет", "за-против" - причем никогда не доходит до того, какова будет цена "да" или "нет". Я, например, не являюсь горячим сторонником лобового повышения пенсионного возраста, но при этом считаю, что наше население должно обсуждать разные альтернативы пенсионной реформы - хотя бы потому, что это затрагивает каждого.
Есть и позитивные примеры "опубличнивания" реформ, но сведенных буквально до размера перепелиного яйца. Это реформа налоговой системы, административная реформа, которая на вид выглядит как предоставление всех госуслуг в системе "единого окна". В этом случае реформы сводятся к каким-то очень наглядным вещам, которые обязательно должны умещаться до одной картинки...
- Вы полагаете, что все эти реформы упростились до символов в результате общественного давления?
- Это результат попытки власти вести с обществом прямой диалог. В силу очень серьезной консолидации власти в 2000- 2005 годах, причем происшедшей законным, демократическим путем, власть потеряла возможность взаимодействия с обществом в стандартных формах - например, через взаимодействие с сильной парламентской оппозицией, перед которой обычно надо отчитываться, отвечая на неприятные вопросы. Соответственно, власть пытается найти новые каналы общения с обществом. Но такое общение за счет своей кажущейся простоты очень легко подменяется PR-действиями - успех PR-технологий представляют как "общественное одобрение". Упрощенно - если что-то показали по "Первому каналу", то это и есть общественное одобрение.
Вся наша работа, на мой взгляд, должна стать организованной попыткой и власти, и экспертного сообщества выйти за рамки сложившихся и, на мой взгляд, неудачных стереотипов такого "общения" власти и населения.
- Как вы думаете, почему заговорили о независимой экспертной работе? Раньше правительство не было склонно к обсуждению альтернативных сценариев...
- Это не так. В правительстве постоянно идут дискуссии, в том числе на самом высоком уровне. Просто они, как правило, не выходят наружу. Так что вопрос скорее в другом - почему оказалась востребована именно публичная форма?
Мы переживаем ломку сложившегося стереотипа экономической политики. Политика первых десяти лет была основана на отказе от многих "острых" реформ, вернее, на их отодвигании. При этом нарастающие диспропорции "заливались" бюджетными деньгами, благо их становилось все больше. Такая политика была продолжена и в период кризиса - уже по другим причинам. В результате мы имеем набор "несделанных дел": слабый и коррупционный во многих звеньях аппарат власти, огромную неэффективную бюджетную сферу, слабое развитие конкуренции, административную зарегулированность даже не рынков, а самого существования частных предприятий, слабость кредита, основанную на низком доверии в экономике.
Необходимо "расшивать" узкие места - причем в совершенно новой ситуации бюджетного дефицита. Это подталкивает государство или начинать жить в долг, или научиться жить по средствам. Причем в варианте "жизни по средствам" тоже есть варианты - или отказаться от инвестиций в развитие, максимально сохраняя текущие платежи, или реформировать последние.
Основная часть бюджета России - это текущие социальные обязательства. Это отличает нас от других стран БРИК, с которыми мы часто себя сопоставляем. И Китай, и Индия, и Бразилия (и многие страны поменьше) обеспечивают мобилизацию средств на интеллектуальную и технологическую модернизацию, оттягивая насколько возможно момент формирования "социального государства", оставляя стариков на попечении их детей. Мы не можем здесь с ними равняться и не будем этого делать при любом политическом режиме, при любом правительстве.
Но это не значит, что наше социальное государство должно быть советским, должно быть таким же архаичным, как раньше. Модернизация социального государства в России - первая по актуальности задача. Все остальные модернизации прямо зависят от ее успеха или неуспеха.
Поэтому определение альтернатив развития - это в первую очередь не технологическая, а социальная проблема. А это такая штука, которую любая, самая устойчивая власть хотела бы обсуждать с обществом. Слишком тяжела цена ошибки.
- Как именно поставлена задача рабочим группам, каков формат того, что должно получиться на выходе?
- Техзадание есть, оно не формализовано в виде какого-то документа, но оно многократно проговорено. Основные элементы этого задания уже содержались в нашем письме премьер-министру Владимиру Путину и в основе своей приняты правительством.
Первое - сделать несколько вариантов политики по каждому из секторов и оценить ресурсы для их реализации. Не только бюджетные ресурсы, но и то, что общество затратит (потеряет) и получит в результате реализации той или иной предложенной модели. Определить возможность реализации той или иной реформы с точки зрения необходимой ломки нормативной базы - она тоже обладает способностью сопротивляться, как мы знаем. Оценить возможные социальные реакции на те или иные наборы мер и политик, реакции на них элитных групп. Например, руководство государственными корпорациями есть структурированная элитная группа, но в наших условиях реакцией такой структурированной группы на предложенную реформу должен в наших условиях заниматься политолог, а не экономист. В нашем проекте экономисты должны работать вместе с социологами и политологами.
Самый первый продукт, который ожидается от экспертных групп через несколько месяцев, - это варианты решения определенных социальных или экономических проблем. Как сбалансировать бюджет и нужно ли его балансировать как бездефицитный?
Как решить проблему бедности? Есть такая проблема, как социализация нового поколения. Ее бессмысленно обсуждать чисто как реформушколы. Есть и более традиционные проблемы - например, госзакупки.
Мы предполагаем получить примерно за три месяца грубо просчитанные и обсужденные в рамках этих экспертных групп альтернативные сценарии. На втором этапе мы предполагаем увязывать эти сценарии в макроэкономическую картину. Сводных групп две - одна будет заниматься общим сведением сценариев друг с другом, вторая - по бюджетным проблемам. Они работают уже сейчас, поскольку их задача - задавать рамки в работе всех групп. Бессмысленно делать вариант развития транспортной стратегии РФ, рассчитанный на то, что мы в год инвестируем в нее полтора триллиона рублей, тогда как на практике ресурсов более чем на полтриллиона просто нет. В противном случае это будет маниловщина.
Вторая задача - подготовить "дорожные карты" действий правительства по решению ключевых проблем на десять лет. В том числе, где это необходимо, вплоть до текстов законопроектов и подзаконных актов.
- Как происходил отбор списка из 21 группы проблем, которые поставлены конкретным экспертным группам?
- Мы начали формулировать, что в текущей экономической политике является проблемными зонами, в которых есть альтернативные варианты решения проблем. Часто это проблемы "на стыке" - проблемы здравоохранения можно решать множеством способов, поскольку это - необязательно про то, как и кого лечить. Затем в список проблем добавились более традиционные вещи. Например, государственная контрактная система - безусловно, надо принимать решение о том, как она должна работать, - вопрос уже перезрел.
В итоге получился некоторый набор проблем, которые мы видим и по которым мы сформировали 21 группу. Это не исчерпывающий набор, его можно продолжать детализировать, но пока мы остановились на этом.
Вы можете видеть, что состав экспертных групп далеко не полностью "покрывает" программу развития страны (КДР-2020) и даже основные направления деятельности правительства. Нет, например, "отраслевых" групп - по энергоресурсам, по экологии, по сельскому хозяйству, по обрабатывающей промышленности, даже по IT-отрасли. Развитие этих отраслей имеет скорее технологические, чем социальные, драйверы - или, как в экспортных отраслях, зависит не от нашего выбора, а от игроков глобального рынка.
Наконец, есть вещи, которые не входят в сферу ответственности правительства. Поэтому есть группа, которая будет заниматься проблемой эффективности государства в общем виде, но нет особых групп по проблемам судов, силовых ведомств, нет группы по оборонной доктрине. Конечно, без учета этих проблем даже картина экономики будет неполной. Мы будем формулировать требования к судебной системе, будем рассматривать допустимые бюджетные рамки для армии - наряду с другими отраслями.
- По каким критериям отбирались руководители рабочих групп?
- C одной стороны, был критерий профессионализма в конкретной области. C другой стороны - отбирались люди, с кем мы можем работать, поскольку странно назначать главой рабочей группы человека, с которым мы просто можем не найти общего языка. Это не идеологическая, а организационная проблема - мы должны иметь профессиональное взаимопонимание с людьми, которые возглавили группы. Наконец, я бы призывал не рассматривать руководителей рабочих групп как людей, позиция которых будет определять выводы, которые сделает группа.
- Тем не менее вряд ли точки зрения экспертов, которые будут работать в проекте, принципиально неизвестны. Вы не ожидаете, что поиск альтернатив приведет к тому, что все они уже широко известны?
- Мы будем стараться, чтобы были обновлены выводы, которые у сообщества уже есть. Хотя бы за счет того, что те же самые люди, которые как эксперты занимались системой управления здравоохранением, могли работать с экспертами в области массового спорта, в области среды обитания. Возможно, так мы выйдем на альтернативные решения, которые будут новы даже для этих людей. Я надеюсь, что руководители группы не будут жестко настаивать на своих рецептах. Поэтому людей с сильным пассионарным видением именно своего решения мы старались не ставить руководителями.
Мы искали возможность не подавлять никого изначально сложившейся позицией. Вам судить, насколько у нас это получилось. Но мы пытались.
- Как будет выглядеть публичная часть работы, кому и как эксперты будут демонстрировать, что именно и как они обсуждают?
- Мы предполагаем, что раз в месяц каждая группа будет проводить публичный семинар, где будет обсуждать те или иные подходы к решению проблемы, представлять доклады. Технология эта уже работала в 2004-2005 годах в ЦСР (Центр стратегических разработок. - "Ъ") - они проводили публичные семинары с презентациями, с докладами, с обсуждениями, с участием СМИ. С другой стороны - будет непубличная часть работы по сбору и анализу данных, по подготовке проектов нормативных документов. Правительство, в свою очередь, собирается рассматривать промежуточные результаты экспертных групп достаточно регулярно - как на уровне профильных вице-премьеров, так и на уровне президиума правительства и комиссии по устойчивому развитию.
- Не как соавтор проекта, а как экономист - какие альтернативы вы лично видите в тех или иных конкретных секторах?
- Ну, вот два примера таких "развилок".
Первая - это ситуация с образованием и с миграцией. В крупных городах у нас практически все рабочие места исполнителей заняты мигрантами.
Нынешняя политика миграции никаким образом не увязана с перспективной структурой нашей экономики. А политика в области образования вынуждена следовать выбору граждан, 80% которых хотят, чтобы их дети учились в вузе. В результате с каждым годом растет разрыв между тем, что "выдает" система профессионального образования, и потребностями рынка труда. Текущая экономическая модель построена на ввозе мигрантов, которые в перспективе должны занять до 30% рынка труда. Это модель создания здесь массы обрабатывающих производств, которые конкурируют с китайскими за счет импорта той же самой китайской рабочей силы. Вполне реальная модель, но требует высоких расходов на адаптацию мигрантов. С другой стороны, возможно, что для России перспективней будет модель, в которой мы отказываемся от проектов, связанных с массовым ввозом мигрантов, а концентрируемся на развитии технологий, которые не требуют большого количества работников средней и низкой квалификации. Далее - у нас отсутствует промышленная политика и регулирование рынка труда, которые имели бы дело с трудоустройством 500 тысяч выпускников вузов, две трети которых не имеют шансов на профессиональную карьеру...
Вторая "развилка" - это альтернатива, связанная с системой транспортно-информационного "связывания" страны. Традиционная модель очень дорогостоящая, любые магистральные дороги - железные дороги, автодороги - требуют очень больших затрат. С другой стороны, может быть, мы отойдем от модели традиционного связывания, физического связывания страны через перевозки грузов, к экономике с актуальным связыванием через глобальную сеть, к экономике, которая будет построена на взаимодействии через сервисы, а не через физические перемещения объектов? Это все более реальная альтернатива, и она на порядок более реалистична для страны, где расстояния между городами измеряются сотнями и даже тысячами километров. Есть промежуточное решение - сосредоточиться на развитии транспортной сети вокруг крупнейших городов. Увеличить радиус размещения жилья и предприятий с нынешних 20-30 км до 80-120, как в Европе.
- Ожидается ли, что в результате вы в рамках одной группы все-таки должны прийти к некоему консенсусному набору сценариев - или останутся "особые мнения"?
- Мы не верим в то, что единый вариант сложится во всех группах. Мы считаем, что мы можем прийти к суженному набору сценариев. Но сколько этих сценариев будет, я предсказать не могу.
Наше дело - представить набор альтернатив, которые доступны сейчас для страны и которые находятся с точки зрения ресурсов в рамках допустимых возможностей. Ну, не может существовать сценария, на реализацию которого требуется в разы больший, чем сейчас, объем ресурсов. Когда говорят, что можно решить проблемы образования, направив в него 7% ВВП в виде бюджетного финансирования, - это демагогия. То есть в теории это возможно, например, распустив армию - добыть дополнительно 3% ВВП. Если люди, которые это говорят сегодня, придут к власти, они же сами не будут этого делать, и они прекрасно это понимают.
- Теоретически, они и не должны это делать - их предложения ориентированы на работу с демократическим механизмом, самим по себе ограничивающим нереалистичные проекты...
- Мне кажется, что одна из задач - показать той части общества, которая читает и думает, где наш коридор возможностей. Безусловно, России необходимо восстановление демократических механизмов.
Но люди, использующие эти демократические механизмы, должны иметь рациональные стратегии, понятые достаточно широким группам людей.
Если они их не имеют, то победа народовластия может быть разрушительной, как в России получилось в 1917 году.
- Если речь пошла о 1917-м, тогда будет резонно спросить о том, как сформулированы политические ограничения на то, что эксперты будут обсуждать. Где расставлены "красные флажки"?
- Никто пока что нам флажков не расставлял.
Речь идет больше о социальных, чем о политических ограничениях. Мы обязаны рассматривать реакции социальных групп на те или иные решения, их социальные последствия. Например, очевидно, что реформа школы не может не наступать на интересы существующего корпуса учителей. Общество не сумеет обновить школу, оставляя неприкосновенными эти сложившиеся интересы. Очевидно, что реформа власти, реформа административного аппарата государства не может не затронуть сложившиеся консолидированные интересы больших групп государственных служащих и больших групп бизнеса (в том числе мелкого и среднего), построившего свое благосостояние на устойчивых связях с этими госслужащими. То есть мы в каждом случае должны четко определить, на чьи интересы мы предлагаем наступить в том или ином сценарии.
В той степени, в которой в нашей работе примут участие политологи и социологи, мы дадим свои оценки приемлемости тех или иных вариантов политики, точнее говоря, того уровня социального напряжения, который они могут породить.
Дальше это уже проблема выбора политического руководства страны.
