Владимир Новиков, обозреватель РАПСИ
Рассмотрение российскими судами административных дел и принятие решений по ним не имеет ничего общего с проводимой в стране судебной реформой. К такому выводу пришел российский омбудсмен Владимир Лукин. Причина кроется в отсутствии на практике состязательности сторон при разрешении споров об административных правонарушениях. Изменить ситуацию можно, приняв Административный процессуальный кодекс. Некоторые представители юридического сообщества считают, что у проблемы имеется более рациональное решение.
Судебная статистика по административным разбирательствам граждан и государства неутешительна. Если брать наиболее распространенные в мировых судах дела об административных правонарушениях в области дорожного движения, не более 1% таких споров разрешается в пользу водителей. Дошло до того, что в последние годы единицы юристов и адвокатов берутся вести дела этой категории. Считается, что выиграть их практически невозможно ни в первой, ни в более высокой инстанции.
Почему так происходит, в интервью "Российской газете" от 26 августа прошлого года объяснила председатель Мосгорсуда Ольга Егорова: "Если в суд представлен только составленный протокол, то мы верим документу". Егорова убеждена, что оснований не верить составляющим административные протоколы сотрудникам милиции у судей нет и быть не может: "Они (сотрудники милиции – РАПСИ) - должностные лица. Они отвечают за свои действия по закону, в том числе - по Уголовному кодексу".
Исходя из этого становится совершенно понятен механизм принятия судьями решений при рассмотрении и других видов административных правонарушений.
Подмена понятий
Наиболее точно причины неравенства гражданина и государства в суде не так давно объяснил уполномоченный по правам человека в РФ Владимир Лукин. По его мнению, административное судопроизводство – последняя из судебных процедур, которой не коснулась проводимая в стране судебная реформа. А основополагающие конституционные принципы осуществления правосудия – состязательность и равноправие сторон – и по сей день являются, по сути, пустым звуком для значительных сегментов отечественного судейского корпуса. Слова Ольги Егоровой это лишь подтверждают.
По канонам принцип состязательности означает, что возбуждение преследования, формулирование обвинения и его поддержка перед судом обеспечивается указанными в законе должностными лицами и органами, а также потерпевшими. При рассмотрении споров об административных правонарушениях в российской практике обвинение фактически осуществляет судья на основании документов, представленных в суд правоохранительными органами. Например, ГИБДД, если речь идет о разбирательстве между водителем и Госавтоинспекцией. Таким образом, лицу, обвиняемому в совершении административного правонарушения, приходится противостоять не обвинителю-оппоненту или обвинителю-прокурору, а обвинителю-судье. Соответствующий уклон в оценке доказательств и при принятии решений – следствие сложившейся практики.
При этом многие судьи очень часто забывают о двух решениях своих коллег из Конституционного суда (КС) РФ. Постановление КС от 20 апреля 1999 года говорит о недопустимости возложения на суд обязанностей в той или иной форме подменять обвинение. А определение КС от 12 апреля 2005 года прямо указывает на то, что принципы состязательности и равноправия сторон прямо относятся к административному судопроизводству и распространяются на все его стадии.
Лечение кодексом
Изменить ситуацию в целом, на взгляд российского омбудсмена, могло бы принятие Административного процессуального кодекса (АПК) РФ – специального документа, в котором были бы прописан порядок производства по делам данной категории. Начальник аналитического управления аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ Николай Васильев считает, что в АПК уместно было бы прописать процедуры, позволяющие рассматривать административные дела всех типов – от дорожных конфликтов до споров крупных компаний с налоговыми органами.
Отдельно в кодексе должны быть прописаны нормы о недопустимости рассмотрения в судах документов, имеющих обвинительный уклон. Образцом для авторского подражания при подготовке АПК мог бы послужить действующий Уголовно-процессуальный кодекс РФ.
Принятие нового административного кодекса в нынешних условиях – как минимум, трудновыполнимая задача. Ведь на его подготовку и согласование в различных министерствах и ведомствах надо потратить не менее года.
Альтернативой АПК могли бы стать поправки в действующий Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) РФ. Адвокат Леонид Ольшанский 22 января в ходе расширенного заседания комитета по конституционному законодательству Совета Федерации отметил, что следует как можно быстрее изменить содержание ст. 1.5. КоАП. По действующей редакции этой нормы, конституционный принцип презумпции невиновности не распространяется на административные правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи.
"Если есть деяние – должно быть доказательство. Бремя доказывания лежит на обвинителе. Проще говоря, кто пишет протокол, тот и должен предоставить в суд доказательства вины лица, которое подозревается в совершении правонарушения", - поясняет Ольшанский.
Уже сейчас можно предположить, что в недрах правоохранительных органов подобные довольно радикальные инициативы будут встречены в штыки. В кулуарных беседах представители МВД и, в частности, Госавтоинспекции заявляют: принятие нового кодекса и уж тем более создание в российской судебной системе специальных административных судов приведет к перетряске и перегрузке судебной системы, а также неоправданным бюджетным расходам. Но чаще из уст чиновников МВД можно услышать самый главный аргумент против: понятие презумпции невиновности вообще не относится к административному процессу. Это наиболее явно показывает, что нынешнее положение дел их полностью устраивает.
Точечные вмешательства
Наиболее рациональный и в некотором роде компромиссный подход к решению проблемы сформулирован советником президента РФ, бывшим председателем Высшего арбитражного суда РФ Вениамином Яковлевым. Он полагает, что все дело не в судоустройстве, а в судопроизводстве.
Многие мировые судьи (как, впрочем, и их коллеги из арбитражных судов) сегодня перегружены работой. По данным Яковлева, нагрузка на некоторых судебных участках превышает научно обоснованную в 8-10 раз. Поэтому следует постараться как можно меньше дел доводить до суда.
В качестве примера советник президента приводит опыт Германии и Франции, где существуют специальные подразделения по разрешению споров гражданина с государством за счет досудебных процедур. Действенность такого способа наглядно показывает практика досудебного разрешения налоговых разногласий. В той же Германии на этой стадии решается 95% споров, во Франции – 97%.
Применительно к административному судопроизводству экс-глава ВАС РФ считает не лишним появление в судах специальных коллегий. Нормы о том, что бремя доказывания вины гражданина лежит на госорганах, следует прописывать не в новых, а в действующих документах. Например, в Гражданском процессуальном кодексе. Процедуры обеспечения доказательств при помощи технических средств также следует сделать более эффективными. "Делать это надо не в суде – там уже поздно, а при фиксации административного правонарушения", - резюмирует Вениамин Яковлев.
В свою очередь, профильный комитет верхней палаты российского парламента собирается подготовить ряд предложений, принятие которых повысило бы состязательность административного судопроизводства. Однако для рядовых граждан ситуация в ближайшее время вряд ли изменится в лучшую сторону. По крайней мере, в портфеле законопроектов Госдумы сейчас едва ли отыщется хоть один документ, при помощи которого подобные инициативы можно было бы оперативно реализовать на практике.
