Сегодня Госдума одобрила 14-й протокол к Европейской конвенции по правам человека, внесенный в нижнюю палату еще в 2006 году. После думского голосования редакция РАПСИ задала экспертам два вопроса об истории и мотивах принятия этого документа:
1.Какие именно факторы в последние годы были препятствием для одобрения Россией 14-го протокола?
2.Что изменится применительно к России с ратификацией этого документа?
Владимир Плигин, председатель комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Госдумы:
1. В течение последних трех лет велись интенсивные консультации по поводу тех положений 14-го протокола, которые вызывали определенные вопросы у Российской Федерации. Сложившаяся ситуация была подробно отражена в заявлении Госдумы, которое было сделано в сентябре 2009 года. Также были получены разъяснения, которые содержатся в решении Кабинета Министров Совета Европы, принятом на 1073 заседании 9-14 декабря 2009 года. В них давалась ссылка на пояснительную записку, подготовленную секретариатом Европейского суда в ответ на ранее направлявшийся запрос председателя Кабинета Министров. Суть указаний, содержащихся в этих документах, сводится к тому, что позиции, беспокоящие Россию, будут обязательно учтены в дальнейшей работе Европейского Суда. К позициям такого рода следует отнести, в частности, то, что решения по делам, в рассмотрении которых не участвует судья государства-ответчика, будут приниматься исключительно по отработанной практике. Другой важный момент: судья – представитель государства должен уведомляться о делах, где фигурирует его страна. Таким образом, он всегда сможет выказать обеспокоенность теми или иными решениями Суда. Все это дало возможность сегодня ратифицировать 14 Протокол.
2. Самым позитивным последствием ратификации 14 Протокола можно считать то, что вскоре процедуры рассмотрения заявлений российских граждан Европейским судом уменьшатся. Звучат даже оценки, что средний срок будет снижен на 25%. Мне самому, правда, эта цифра кажется фантастической.
Анатолий Ковлер, судья Европейского Суда по правам человека, избранный от Российской Федерации:
1. Большинство факторов, препятствовавших ратификации Россией Протокола № 14, лежат, как мне кажется, в плоскости политического анализа. Статус международного судьи не позволяет мне им заниматься.
Если же вспомнить возражения, звучавшие в далеком декабре 2006 года, при первом рассмотрении вопроса о ратификации этого документа Госдумой, были выдвинуты сразу несколько аргументов в пользу отсрочки вопроса о ратификации.
Возражение вызывало введение института единоличного судьи, решающего вопрос о неприемлемости жалобы. Уточню - именно неприемлемости, а таких жалоб по всем странам не менее 90%. Чаще всего они неприемлемы по формальным основаниям: пропуск шестимесячного срока с момента вынесения окончательного судебного решения, не исчерпание внутренних средств правовой защиты и т.д. Сейчас этот вопрос решается комитетом из трех судей, и национальный судья в их число чаще всего не входит. Но и при нынешней системе, и при единоличном судье национальный судья за одну-две недели до принятия решения получает его текст и имеет право отлагательного вето, если он не согласен с ним.
Критиковалось также то положение протокола, по которому устанавливается некий порог "серьезности нарушения" как критерий приемлемости жалобы. У нас нередки жалобы на неисполнение судебного решения по доплате разницы в перерасчете пенсии, либо детского пособия за несколько месяцев. Во многих случаях речь идет о суммах в 100-500 рублей. Если бы был установлен какой-либо порог, скажем, 500 евро, мы бы могли такие жалобы отсылать Уполномоченному государства при Европейском Суде для быстрого решения на местах, а не разводить канитель с перепиской, которая часто длится несколько лет, удлиняя тем самым общие сроки для остальных дел.
Еще один спорный тезис касался "неоправданного увеличения срока мандата судей до девяти лет". На самом деле речь шла не об увеличении мандата, а об установлении единого срока в девять лет. При этом судьи избираются только на один срок, а не на несколько, как сейчас. Заключительные положения Протокола, однако, для выравнивания сроков уже избранных судей увеличивали их первый мандат на три года, а отрабатывающим второй мандат - на два года. Делалось это с единственной целью: смягчить резкое обновление состава Суда, как это было в 2007 году, ибо производительность "новичков", знание ими прецедентов объективно достигают оптимальности через год-полтора. Это я знаю по себе, да и любой другой судья подтвердит наличие подобной практики.
Затем появились новые претензии. Прежде всего, недовольство вызвало право комитета из трех судей без участия национального судьи решать вопрос по существу по так называемым "клоновым" (повторяющимся - РАПСИ) делам. Но в Регламент Суда было внесено изменение, согласно которому комитет, цитирую параграф 3 статьи 53 Регламента, "может единогласно и на любой стадии процедуры решить пригласить его (национального судью - РАПСИ) участвовать в своей работе вместо одного из своих членов, учитывая любое имеющее значение обстоятельство…". Да и в новой редакции статьи 28 Конвенции, учитывающей содержание 14 Протокола, появляется соответствующая запись.
Другая озабоченность ряда наблюдателей касалась так называемой "миссии по установлению фактов". Из-за не совсем корректного перевода термина fact-finding mission она воспринималась многими как "расследование", то есть чуть ли не как подмена Судом национальных следственных органов. Хотя в редчайших случаях проведения таких миссий речь шла чаще всего об ознакомлении с реальными условиями пребывания нашего заявителя в местах лишения свободы. Суд дал развернутые разъяснения по этим аспектам своей процедуры.
Наконец, многие страны "задела за живое" новая редакция статьи 46 Конвенции - об обязанности государств исполнять постановления Европейского Суда и возможных санкциях Комитета Министров Совета Европы в виде запроса Суду с просьбой дать заключение о том, насколько верно государство-ответчик исполняет свои обязательства по Конвенции. Сейчас на мониторинге Комитета Министров по исполнению постановлений Суда остается больше 1500 постановлений, вынесенных в отношении 35 государств. Комитет Министров недавно снял и этот вопрос, заявив в особой резолюции, что он будет, прежде всего, использовать уже установившиеся процедуры (консультации с властями государств-ответчиков - РАПСИ), и не станет злоупотреблять обращениями в Суд.
От себя добавлю, что многие выступления нередко усугублялись разного рода "комментариями" и "толкованиями", весьма далекими от адекватного представления о внутренней процедуре в Суде. Теперь, благодаря более широкой информационной открытости Суда, проведению десятков семинаров в Страсбурге и по стране, многочисленным публикациям, можно констатировать: доводы о "разрушающих эффектах Протокола №14" оказались несостоятельными.
2. Изменится, прежде всего, соотношение между общим числом полученных жалоб и жалоб, по которым вынесено процессуальное решение. На сегодняшний день ждут своего рассмотрения 38500 жалоб из России из общего числа 120000 нерассмотренных Судом жалоб. По нашим оценкам, только около четырех тысяч "российских" жалоб имеют шансы быть рассмотренными по существу. Остальные являются неприемлемыми по формальным основаниям. Но ведь и по ним требуется индивидуальное процессуальное решение.
Новая процедура позволит ускорить рассмотрение различных категорий дел: неприемлемых, приемлемых "клоновых" и приемлемых "штучных". Но ожидать всплеска статистических показателей не стоит. По нашим оценкам, производительность Суда увеличится на 15-20%. Отмечу особо - число юристов и судей остается прежним и существуют естественные пределы их физических и интеллектуальных возможностей. Во всяком случае, в целом дела действительно станут рассматриваться быстрее.
Карина Москаленко, адвокат, глава Центра содействия международной защите, комиссар исполнительного комитета Международной комиссии юристов:
1. Отказ ратифицировать в течение ряда лет 14-й протокол можно характеризовать как недопустимое поведение в рамках Совета Европы. Получилась не совсем красивая ситуация: 46 государств одобрили этот документ, и только одно – Россия – фактически противопоставило себя всем остальным. Рассуждать о том, что 14-й протокол не идеален, следовало в ходе работы согласительного комитета, в деятельности которого, кстати, принимали участие и представители российских властей. При согласительной процедуре учитывались мнения всех сторон, вносились изменения в первоначальный текст. И на этой стадии заявлений, в которых бы говорилось о невозможности ратификации Протокола нашим государством, не прозвучало. Более того – все представители Госдумы, которые участвуют в работе Парламентской ассамблеи Совета Европы, голосовали за ратификацию этого документа. В то же время большинство нижней палаты долгое время занимало диаметрально противоположную позицию. Мне как юристу некорректно строить предположения, в том числе и о том, по каким именно причинам ратификация стала возможна только сейчас.
2. Принятие 14-го протокола всеми государствами-членами Совета Европы ведет к тому, что процедура рассмотрения дел в Европейском суде по правам человека реально ускорится. В первую очередь сокращение сроков рассмотрения должно коснуться жалоб, сходных по смыслу друг с другом. Это позволит активнее рассматривать и другие жалобы, более сложные и комплексные, затрагивающие широкий спектр вопросов, а то и поднимающие совсем новые вопросы в практике Европейского суда. То есть создавать то, что мы называем прецедентом. Для России все это очень важно: ведь именно гражданами нашей страны подается большое число жалоб в Европейский суд. Другими "рекордсменами" по количеству обращений в ЕСПЧ являются наши географические соседи – Украина, Турция и Польша.
Стоит также обратить внимание на седьмой раздел 14-го протокола, посвященный вопросам исполнения решений ЕСПЧ. В нем прописаны действенные процедуры, которые могут понудить государство исполнять такие решения в полной мере. Что касается России, в плане исполнения мер индивидуального характера и компенсационных выплат гражданам-истцам проблем особых нет и сейчас. А вот когда решение ЕСПЧ предполагает принятие мер общего характера, меняющее ситуацию, то есть то, ради чего вообще рассматривается дело Европейским судом, вот тут у России очень часто возникают большие проблемы. Поэтому вступление в силу 14-го протокола в первую очередь пойдет на пользу России как государству. То есть совокупности граждан, населяющих страну, а не нашей власти с ее узко понимаемыми корпоративными интересами.
Подготовил Владимир Новиков.
