О целесообразности внесения поправок в действующую российскую Конституцию юристы и политики спорят буквально с момента ее принятия. Экс-помощник президента Бориса Ельцина Михаил Краснов* объяснил РАПСИ, почему нынешней политической элите не выгодны масштабные изменения Основного закона.
- Почему было важно принять действующую Конституцию России именно в 1993 году?
- С момента падения советской власти в 1991 году наша страна продолжала жить по советской Конституции 1978 года, в которую постоянно вносилось множество поправок. Некоторые юристы считали, что страна могла жить в соответствии с тем документом. По-моему, это было ошибкой. В том Основном законе уживались как совершенно советские представления о государстве, так и некоторые нормы, присущие демократическому обществу. Например, в той Конституции говорилось, что Съезд народных депутатов вправе принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос. Одновременно было провозглашено разделение властей. Принцип полновластия Советов проявлялся и в том, что Съезд народных депутатов мог в любой момент отправить президента в отставку, причем основания такого решения были прописаны чрезвычайно широко. Например, одним из поводов для отставки считалось нарушение президентом Конституции. В чем оно могло выражаться, опять же решал Съезд. У президента же в отношении депутатов и Верховного совета аналогичных рычагов попросту не было. Борис Ельцин не имел права даже распустить эти органы. Таким образом, баланс между разными институтами власти отсутствовал, что во многом было причиной многочисленных конфликтов, вылившихся, в конечном счете, в драматическое столкновение осени 1993 года. И если бы не была принята новая Конституция, не знаю, удалось бы стабилизировать политическую и социальную ситуацию.
Самое главное, что со вступлением в силу нынешней Конституции Россия смогла самоидентифицироваться как демократическое правовое государство. Мы сами поставили себя в определенные рамки, четко указали, кто мы такие и к чему стремимся. К сожалению, эту очень важную стабилизирующую роль Конституции наши элиты и наше общество так до конца не осознали и по сей день.
- Может, потому, что при минимальных изменениях буквы Основного закона его дух, как любят говорить многие юристы, улетучился?
- Я полностью разделяю эту точку зрения. Однако было бы ошибкой думать, что дух улетучился полностью. Всё же в каких-то отношениях Конституция сдерживает власть. Приведу такой пример. В 2003 году глава МЧС Сергей Шойгу предложил лишать гражданства тех, кто не ходит на выборы. В советское время лишить любого человека гражданства не было проблемой – вспомните Солженицына, Войновича, Буковского, и многих других. Для этого было достаточно указа Президиума Верховного совета. А по нынешней Конституции такое невозможно в принципе. Другой пример. В последние годы мы воспринимаем свободу передвижения как нечто само собой разумеющееся, как неотъемлемое право личности. Но еще 20 лет назад это в СССР было немыслимо. Мы забываем, что это право гарантировано Конституцией. То есть Конституция все же, повторю, хоть и не в полной мере, но выполняет свою главную роль – ограничителя власти.
- В таком случае что произошло?
- Для понимания проблемы Конституцию уместно разделить на две части. Первая – основные положения, которые касаются общих государственных характеристик, прав и свобод человека. Вторая часть в этом смысле более конкретна, и касается устройства и функционирования власти. Но именно от того, как в Основном законе описано это устройство, как исполняются эти положения на практике, и зависит реальность основных положений, в том числе реальность наших прав и свобод. И снова мне приходится сравнивать нынешнюю Конституцию с советской. Практически все советские конституции, начиная с 1918 года, были пронизаны идеей построения коммунизма. И человек рассматривался только как средство достижения этой цели. Часто "сталинскую" 1936 года и "брежневскую" 1977 года конституции СССР называют демократическими, только которые, вот беда, не соблюдались. Да как раз соблюдались. Другое дело, что это никого не волновало. И руководящая роль КПСС была, и отсутствие всякой оппозиции. Наконец, так называемые политические права сопровождались оговоркой: "В целях коммунистического строительства". Так что "врагом народа", позже "диссидентом" стать – без проблем. В российской Конституции, наоборот, проводится идея – государство для человека. В то же время я наблюдаю, что вся государственно-правовая практика идет в противовес этому прекрасному конституционному принципу. Люди перестают ощущать себя субъектами государственности. Они снова объекты, которые обязаны только подчиняться. И многих это устраивает – лишь бы хорошо кормили.
- У нас часто и много говорят о дисбалансе между ветвями государственной власти. Разговоры имеют под собой основания?
- Система разделения властей у нас и вправду перекошена. Но дело тут вовсе не в количестве полномочий у главы государства, или у палат парламента, или у судебной власти. К слову, некоторые полномочия президенту лично я бы еще и добавил. Дело в том, сдерживается ли то или иное полномочие полномочиями другого института власти. Это и называется системой сдержек и противовесов. Вот она-то у нас не сбалансирована. Или, точнее, в ней явный перекос в пользу президента. И то, что мы наблюдаем в реальной публичной жизни, все явные и неявные аномалии, обязано именно этому перекосу. К тому же, разумеется, этот перекос накладывается на низкий уровень политической культуры, отсутствие демократических стереотипов политического поведения.
- Скептики убеждены, что этот крен появился в XXI веке, то есть сравнительно недавно.
- В последние годы на этот счет действительно идет много разговоров. Но я придерживаюсь другого мнения. Сейчас много сравнивают период начиная с 2000 года с временами Бориса Николаевича Ельцина. И при этом делается вывод, что в 90-х политическая конкуренция была, а потом ее вдруг не стало. Это неверно.
Конкуренция между разными политическими силами – это вовсе не когда несколько политических партий выходят на парламентские выборы, а когда победившая на выборах партия получает право на проведение собственного социально-экономического курса. А как это возможно? Только имея возможность формировать правительство, пусть даже в союзе с другими партиями. Так вот, по нашей Конституции это невозможно. Если, конечно, имитацию не выдавать за реальность. Это чисто президентская прерогатива. И глава государства по той же Конституции может сделать с кабинетом министров практически все, что угодно.
Что касается перекосов как таковых, они зависят от множества факторов: личности президента, его окружения, наконец, от степени популярности первого лица государства и т.д. Чем это опасно для общества? Получается, порой все мы зависим не от прописанных на бумаге правил игры, а от слепого случая: даст нам Бог мудрого правителя, или нет?
- То есть Основной закон никакой роли не играет?
- Когда в системе сдержек и противовесов имеется перекос, порой нет.
- В таком случае, что мешает изменить Конституцию в любой момент в угоду той же политической целесообразности?
- По ряду причин это трудновыполнимо. Во-первых, нынешняя Конституция в части, где описано устройство власти, ничуть не мешает политической элите. Сложившийся крен системы сдержек и противовесов в сторону президента в конечном итоге привел к тому, что на лояльность главе государства фактически присягнула не только законодательная и исполнительная, но и судебная ветвь власти. Причем произошло это опять же не сегодня. Если проанализировать решения Конституционного суда, начиная с 1995 года, по принципиальным вопросам они всегда выносятся в пользу президента. В этой связи стоит вспомнить, скажем, запрос середины 90-х о том, имеет ли право глава государства три раза вносить в нижнюю палату парламента одну и ту же кандидатуру премьера. И что сказал КС? Да, имеет. А ведь получилась довольно унизительная для парламента ситуация. Допустим, я как президент трижды предлагаю депутатам одну и ту же кандидатуру главы правительства. Госдума не согласна? По Конституции я обязан ее распустить, при этом назначив премьера своим указом. И когда появляется новая Дума, ее уже не спрашивают, какое правительство будет. Оно уже есть, ведь премьер – уже назначен. То есть парламент получает правительство, которое от него никоим образом не зависит.
Второй важный момент. Для Бориса Ельцина нынешняя Конституция была детищем, знаком стабильности. Таким же знаком стабильности Основной закон является и для нынешней политической элиты. Любое кардинальное изменение правил игры – жуткий стресс для всего общества. Можно получить совершенно непредсказуемый результат. Никто, даже конституционалисты, не смогут точно спрогнозировать, как по-новому устроенное государство будет функционировать. Ведь на практике возникнет много факторов, которые просчитать загодя невозможно. И весьма вероятна ситуация, когда после таких изменений часть политической элиты окажется не нужна, от ее можно будет избавиться, как избавляются от ненужных сотрудников при реорганизации любого предприятия.
Лично моё мнение: с нынешней редакцией Конституции у нас останется патриархальная политическая система. Однако если прогнозировать, то кардинальных изменений не предвидится, поскольку, повторюсь, элите Конституция не мешает, а общество не видит причинно-следственной связи между устройством власти и качеством своей жизни.
Беседовал Владимир Новиков.
* Михаил Александрович Краснов. Родился в 1949 году в Москве. В 1972 году окончил юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. В 1973-1981 годах - научный редактор издательства "Юридическая литература". В 1993 году принимал участие в работе Конституционного совещания. В 1995-1998 годах - помощник Президента РФ по правовым вопросам. В настоящее время заведует кафедрой конституционного и муниципального права Государственного университета – Высшей школы экономики. Доктор юридических наук.
