Аркадий Смолин, обозреватель РАПСИ
В последние годы российских мэров судили за поддельные дипломы, за хранение наркотиков, за похищение любовника… С 24 мая этого года поправки к Федеральному Закону №131 позволяют отправить мэра в отставку без всякого судебного разбирательства даже за безделье. Пока одни ждут масштабной чистки рядов, другие оценивают новый закон на соответствие мировым стандартам.
За неполных пять месяцев функционирования поправок в закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" муниципальные парламентарии предприняли несколько попыток отставок мэров. В этих процессах сейчас идет формирование практики правоприменения нового механизма воздействия на глав местных администраций.
Наибольший резонанс в СМИ вызвала история отстранения от должности мэра Королева Александра Морозенко. Вчера Московский областной суд оставил без удовлетворения его кассационную жалобу на решение Королевского городского суда. Таким образом, до окончания расследования уголовного дела, возбужденного против Морозенко Следственным комитетом при прокуратуре РФ, он прекращает исполнение полномочий главы подмосковного наукограда.
В поправках к 131 Федеральному Закону сказано, что "удаление главы муниципального образования в отставку" может инициировать треть депутатов местного собрания или глава субъекта РФ. А решение об удалении от должности считается принятым, если за него проголосовали не менее двух третей парламентариев. Основанием для этого являются "решения, действия (бездействие) главы", в результате которых невозможно сформировать муниципальные органы власти; задолженность по долговым или бюджетным обязательствам, превышающая 40% ассигнований; "нецелевое использование бюджетных средств" или другие основания, в том числе неисполнение мэром своих обязанностей в течение трех и более месяцев.
Последним пунктом и решила воспользоваться группа депутатов Королевского законодательного собрания. С момента возбуждения уголовного дела Морозенко практически постоянно находился на больничном, и более четырех месяцев не исполнял свои обязанности.
Дискуссионные моменты
Из-за чрезвычайной сложности процедуры отстранения глав местных администраций губернаторы многократно просили экс-президента Владимира Путина отменить прямые выборы и позволить им назначать и отзывать мэров. Как это было сделано в 2004 году в отношении самих губернаторов. Но такие идеи долгое время не поддерживались российским руководством, вероятно, по причине опасений усиления губернаторов. Однако в ноябре 2008 году Дмитрий Медведев озвучил в своем Послании Федеральному посланию предложение "усилить ответственность муниципальных начальников".
В ходе обсуждения законопроекта парламентарии признавали важность контроля над деятельностью градоначальников, но отмечали потребность в серьезной доработке документа. Более всего депутатов смущало лишение мэров права на судебную защиту. В случае несогласия с "удалением" мэрам предлагается "изложить свое особое мнение в письменном виде". В отзыве Общественной палаты на законопроект говорилось о целесообразности "максимальной конкретизации оснований для отрешения от должности". Эксперты также предлагали подготовить нормативы для мэров, по которым можно оценивать их работу.
После того, как эти предложения были отклонены, звучали опасения, что принятие этого закона приведет к массовому отстранению мэров на основе их политической ориентации. Такой закон, который «не оставляет мэрам никакого иммунитета», может быть использован губернаторами для сведения счетов с неугодными градоначальниками. Однако прецеденты, последовавшие за принятием поправок, пока никоим образом не подтверждают эти опасения.
Можно предположить, что авторы поправок не предусмотрели судебной защиты для мэра, т.к. многие причины, по которым градоначальник плохо работает, находятся вне судебных процедур. Более того, часто мэры, в отношении которых ведется уголовное следствие, продолжают сохранять за собой пост даже в СИЗО. Теперь же их можно будет отстранить от должности хотя бы за безделье.
Многие считают некорректной ситуацией, когда право увольнения избранных населением муниципальных образований мэров предоставляется депутатам. На наш взгляд здесь нет ни правового, ни морального конфликта, поскольку депутаты также избирались народом, они являются его посланниками, а значит должны принимать решительные шаги по защите населения от недобросовестных мэров.
Актуальность принятых поправок сильно возросла после начала финансово-экономического кризиса. Он фактически поставил народное хозяйство страны в положение военного времени. А по законам военного времени малейшие проволочки в процессе отстранения командира, не справляющегося со своими обязанностями, могут привести к плачевным результатам. Есть множество примеров, когда градоначальники не проявляли никакой заинтересованности в развитии вверенных им городов. Отсутствие рычагов воздействия на них позволяло мэрам бездействовать до конца своего срока.
Практика
В течение лета СМИ анонсировали самую широкомасштабную за последние 20 лет кадровую революцию среди глав местных муниципалитетов. Однако, на данный момент, даже за первые восемь месяцев 2008 года было зафиксировано больше отставок и заведений уголовных дел в отношении мэров и прочих глав муниципальных образований, чем в 2009, а именно - 81 случай. Больше всего в прошлом году пострадали главы муниципальных образований в Иркутской области, что связано со сменой губернатора и процессом объединения с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом.
В этом году Иркутская область также старается не сдавать позиций. Так, на этой неделе стало известно, что вновь избранные депутаты Усть-Илимского городского собрания намерены выступить с инициативой по отставке мэра города уже на первом заседании парламента 28 октября.
Напомним, действующий мэр Виктор Дорошок, приговоренный 23 июля к девяти годам лишения свободы за организацию убийства, обжаловал приговор в Верховном суде, поэтому пока формально он продолжает занимать пост.
Помимо продолжительного отсутствия на рабочем месте, у депутатов имеются серьезные претензии и к деятельности мэра, в том числе, по финансовым вопросам. Его обвиняют в строительстве коттеджей за счет муниципальных денег.
Впрочем, опыт Озерска Челябинской области показывает, что процесс "увольнения" мэра по новому закону также может затянуться на неопределенный срок. Мэр этого города Сергей Чернышев стал первым в стране, кого отправило в отставку городское собрание. Это произошло первого июня. Основанием стали неудовлетворительные оценки работы мэра за 2007 и 2008 годы, депутаты вменяют ему "разваливающееся коммунальное хозяйство города, аварийное состояние дорог, прекращение жилищного строительства, неисполнение целевых и социальных программ". Однако уже на следующий день он оспорил увольнение в суде. По мнению мэра, при принятии решения парламент нарушил ряд процессуальных норм. В частности, в это время Чернышев находился в отпуске и не мог лично присутствовать на заседании парламента. На время рассмотрения иска Чернышева действие решения об его отставке приостановлено.
Также в подвешенном состоянии находятся процессы, направленные на отставку глав местных администраций Орла Александра Касьянова, Петропавловска-Камчатского Владислава Скворцова, Купина Новосибирской области Сергея Вещенкова, Пскова Яна Лузина… На данный момент об успешной реализации новых законодательных норм можно заявить только в отношении отставок глав города Чайковского Пермского края Юрия Вострикова и Суздаля Сергея Годунина.
Перспектива
Сегодня сложно делать однозначные выводы насчет поправок в закон "Об общих принципах организации местного самоуправления". Практики по применению закона очень мало, эксперты называют его сырым, что позволяет отстраненным мэрам небезосновательно надеяться на отмену решения. Интересно, что удаленный депутатами в отставку глава муниципалитета может вновь баллотироваться в мэры или депутаты муниципального парламента, если докажет свою правоту.
Продолжение работы над законом, ликвидация всех "темных" мест в документе и привлечение судебных органов к практике его реализации позволит привести начинание к мировым стандартам. Но уже тот факт, что такая процедура будет установлена, отмечают эксперты, говорит о том, что мы идем к правовому государству, устанавливаем правила, обязательные для исполнения всеми сторонами.
