На вопросы корреспондента РИА Новости Ольги Курляндцевой ответила генеральный директор российского ресурсного центра международной антикоррупционной организации «Трансперенси Интернешнл» (Transparency International) Елена Панфилова.
- Первый вопрос, конечно же, о текущих событиях: недавно было объявлено о создании и претворении в законы к концу года некоего национального антикоррупционного плана. Верите ли вы в искренность этих усилий власти и их возможную эффективность?
- Борьба с коррупцией может «пойти», а может - пойти самыми разными способами. Понимаете, темой противодействия коррупции человечество занимается очень давно, и весь инструментарий по противодействию коррупции уже хорошо известен. Безусловно, никакой «бином Ньютона» в том, чтобы создать российский национальный антикоррупционный план, не существует.
Другое дело - что этот план может быть либо совершенно декоративным: два притопа, три прихлопа, какие-то там заявления, некоторое количество ритуальных «посадок» оборотней в погонах. А может, с другой стороны, быть реальным. Реальный антикоррупционный план будет очень болезненным для нашей управленческой, политической системы, потому что он будет включать меры, которые поставят «на уши» то верховенство понятий, которое у нас так долго заменяло верховенство закона.
Назову основные элементы. Чтобы реально обеспечить подотчетность государственных, правоохранительных, судебных органов - любых органов управления обществом - совершенно кардинально и полностью должен быть пересмотрен статус публичных должностных лиц. Вот у нас сейчас все говорят о том что, мол, «давайте ограничим чиновника». А ведь все прекрасно понимают, что коррупция - это не только чиновник. Коррупция - это и депутаты, и судьи, и правоохранители, и политики, а также - руководители госкорпораций и многие другие. Если мы ведем речь только об ограничении статуса государственных служащих, сильно ли это повлияет на ситуацию? У нас получится группа людей с ограничениями, и огромная группа людей без ограничений. И - безо всякого контроля.
Соответственно, встает вопрос: не должна ли быть выстроена в России совершенно иная система кадрового отбора, контроля и ограничений для тех людей, которые хотят, в той или иной форме, распоряжаться публичными ресурсами и принимать публично важные решения?
- А эту систему вы предлагаете создать по образу и подобию какой-то системы, уже существующей где-то в мире?
- Она существует везде в мире, кроме стран, скажем так, с недоразвитыми демократиями. Причем, существует давно и успешно.
- А в чем ее главное принципиальное отличие от той системы, которая действует у нас?
- Принципиальное отличие в том, что если у нас во главу угла ставится государственная служба, то там речь идет о так называемой public service - о службе обществу. Это серьезное идеологическое различие, которое абсолютно по-другому выстраивает как систему приоритетов этой самой службы, так и систему отчетности. Ведь у нас у граждан часто возникают претензии: вот, мол - как же так, меня госслужащий не обслужил, или что-то сделал не в моих интересах, а я же плачу налоги, и он существует на мои деньги. А ведь сам госслужащий абсолютно так не считает.
- Потому, что он работает на государство?
- Да потому, что он не с каким этим оскорбленным гражданином, ни с каким обществом контракта не подписывал. Подписывал он контракт с конкретным ведомством, и интересы ведомства для него важнее всего - только они для него и существуют. А все, что касается граждан, это для него вопрос доброй воли.
- Но, с другой стороны, если коррупция мотивирована, в первую очередь, личной выгодой, так какая, в принципе, разница, должен ли он защищать интересы ведомства или интересы граждан, если он все равно будет делать не то, что должен?
- В новой системе, на публичных должностных лиц будут накладываться, с одной стороны, серьезные ограничения и требования. С другой - общество будет им за эти ограничения и требования что-то предоставлять. Ведь сегодня у нас любой человек на бюджетной зарплате, как бы он ни работал, все равно получает ее. И при этом, мы - общество - абсолютно ничего от него не требуем. Мы ничего про него даже не знаем: хороший он, плохой ли, как он попал на работу: по блату ли, или по протекции . А ведь должна быть выстроена система, предполагающая строгий и четкий критерий кадрового отбора. При этом, все это должно быть абсолютно публично.
Тут действует известный принцип «кнута и пряника», причем кнут должен быть достаточно жесткий. С одной стороны, должностные полномочия должны быть четко прописаны в административных регламентах, и в них также должны быть прописаны санкции за невыполнение этих административных регламентов.
Скажем, если написано, что чиновник должен выдать человеку паспорт в течение месяца, то, когда на 32-й день этого паспорта нет, там должно быть четко прописано, что с этим чиновником каждый конкретный гражданин сможет сделать.
- Но тут связь с коррупцией-то какая-то опосредованная. Мы сейчас говорим об эффективности государственной системы - а ведь, говоря о коррупции, мы подразумеваем другое. То, что мы приходим за паспортом, и вынуждены платить за то, чтобы сделать его в установленный законом срок. Каким образом эта новая система поможет бороться с рыночными отношениями на всех уровнях власти?
- С одной стороны, как вы верно заметили, административные регламенты выстраивают структуру эффективной власти, но внутри нее все равно есть жадные люди. Но если этот жадный чиновник или милиционер попросит сто долларов у одного гражданина, у другого, то рано или поздно эти деньги у него отложатся в виде дополнительной собственности, дополнительного имущества. Он ведь попросит сто долларов не один раз - и эта дополнительная собственность сразу будет видна в новой системе контроля.
- Ну, например, милиционер. Допустим, он попросит пять раз в месяц сто долларов . Триста из них он пропьет, двести отдаст любовнице. Они никуда не отложатся у него. Или даже не пропьет, а купит на эти деньги новый холодильник, но в семье, где еще есть работающие жена, теща и зять, не понять ни одному контролирующему органу, откуда именно взялся у них этот новый холодильник.
- А вы послушайте. Мы пришли к тому, что должны быть инструкции, за невыполнение которых этому милиционеру могут дать «по башке». У граждан появится возможность влиять на него, на 32-й день после подачи заявления на паспорт предпринимать какие-то действия. Дальше мы следим за тем, чтобы у многих не появилось лишнего холодильника, или лишнего «Феррари», или еще чего-нибудь лишнего. Это - «кнут».
Но параллельно у нас должен быть и пряник. Этому милиционеру, или муниципальному служащему, мы должны, с другой стороны, гарантировать некий социальный пакет, чтобы он каким-то образом был привязан к этой службе и считал, что служение обществу - это дело не только благородное, но и полезное для него лично и для его семьи.
Конечно, ни в одной стране мира при поступлении молодого государственного служащего на работу или службу в правоохранительные органы нет бешеных зарплат. Но неправильно и то, что у нас сейчас все, и хорошие, и плохие, получают одинаково - и тот, который пьет, и тот, который действительно стоит и регулирует движение. А должна быть привязка компенсационного пакета к безупречной службе и к исполнению служебных обязанностей максимально хорошим образом.
И тогда мы скажем этим самым правоохранительным или муниципальным или государственным служащим: пока ты маленький, вот тебе зарплата, но мы тебе даем еще вот такие-то социальные гарантии. Например, если у тебя пять лет безупречной службы, у тебя появится беспроцентный кредит на получение жилья, а еще 10 лет безупречной службы ты получишь кредит на образование детей, а еще через 20 лет у тебя будет такая вот пенсия, которая вполне себе конкурентноспособна на рынке пенсий в частных структурах.
И тогда коррупционными ограничителями для этого милиционера станет кто? Уже не мы с вами, общество и журналисты, не закон, а собственно супруга, свекровь, теща, и кто там еще, как вы сказали, у него есть. Потому что для низового звена обеспеченная линия жизни значит значительно больше, чем то, сейчас они ухватят 500 долларов, и потеряют все.
И в этом случае уже жена Зина, или свекровь Мария Алексеевна, сама первая даст по башке этому менту за то, что он там где-то эти 500 долларов слупил, при этом создав риск, что они потеряют право на это самое социальное обеспечение.
Необходимо создавать стимулы не просто к службе, а к безупречной службе, к эффективной службе.
- По поводу судей - в последнее время именно о коррупции в судебной системе говорит Президент. Так ли она ужасна? Я много бываю в судах, и у меня складывается ощущение, что многие судьи выносят те решения, которые выносят, скорее по непрофессионализму, из-за неинформированности, из-за низкой судебной культуры, из-за того, что подменяют закон личными взглядами - но вовсе не потому, что хотят «видеть деньги».
- Проблема коррупции в судебной ситуации - это проблема зависимости судьи. Да, там есть проблема и с кадрами - все время задаешь себе вопрос, кто эти люди? Как и зачем они там оказались? Но это другая проблема. Проблема с коррупцией - в том, что судьи должны быть абсолютно независимы от двух групп влияния. Во-первых, от государства, во-вторых - от стороннего влияния, когда можно прийти и повлиять на человека конвертом или угрозами.
Довольно частая ситуация когда, например, бизнес судится с государством. Тут начинает играть роль административный ресурс -- давление, зависимость. И эти вот затюканные со всех сторон судьи на низовом уровне, в районных, городских судах, они в этой вот системе доминирующего государства никогда не знают -куда бежать? Как принимать, скажем, как записано в законах, решения «согласно своей убежденности на основании действующего российского законодательства»? Какая убежденность, если губернатор судится с бизнесменом, а этот судья полностью, начиная от помещения, в котором он сидит, зависим от местной власти?
- А почему полностью зависим? У нас же есть несменяемость судей?
- А если губернатор, с которым судятся, отключит в задании суда отопление? Ведь может?
- Ну, гипотетически ...
- И чего судье делать?
- Ну, в прокуратуру пожаловаться на этого губернатора. Или на работу не ходить. На уровне административного ресурса ли у нас, и правда, творится самый большой беспредел? У нас что, губернаторы повально отключают в судах отопление, что ли? Самая большая проблема-то у нас где?
- Именно в том, что их не мы - общество, ни наша власть, не защитила от абсолютно самых разных групп влияния. У нас судьи получились людьми довольно зависимыми. И эту проблему все решают как могут. Кто-то начинает брать все, что дают, кто-то выносит какие-то странные половинчатые решения, в которых ничего непонятно.
Есть, конечно, вопиющие примеры - это, например, рейдерство. Вот все сейчас бегают и кричат - «Рейдерство! Рейдерство!». На самом деле, рейдерский захват есть не что иное, как проявление судебной коррупции .
- А разве не может в таких делах иметь место доверчивость, непрофессионализм судьи, глупость, наконец?
- Судья может быть сколько угодно доверчивым, но он может отличить фальшивые документы от нефальшивых, он может, наконец, заслушать стороны, если это честный судья. Рейдерство - вот показатель того, в каком состоянии находится наша судебная система. Если бы не было коррупции в судах, не было бы рейдерства. Такой проблемы бы в принципе не существовало.
- А ответ ли на это - увеличение независимости судей? Потому что вот некоторые считают, что у судей слишком много иммунитета и потому, мол, на них нет управы. И потом - кто, в новой системе, будет следить за эффективностью судей? Эти люди как раз и превратятся в новый рычаг влияния на этих судей. Деньги понесут к ним, а они будут просто угрожать.
- За независимостью судей во всем мире следят сами судебные органы. Судья потому и независим, что никакая ветвь исполнительной власти не может повлиять на него. Но, с другой стороны, судейское сообщество не должно превращаться в закрытую касту, потому что закрытая каста внутри себя скрывает все скелеты в шкафу, и коррумпированных судей, и еще много чего.
Так что если речь идет о том, что в нынешней ситуации необходимо проведение судебной реформы - речь не идет о том, чтобы заскочить туда с шашкой и всех порубать, и остаться без каких-либо судов, и без хороших, и без плохих.
Речь идет об очень тщательной, филигранной реформе судебного сообщества, и о более квалифицированном отборе тех, кто замещает должности судей, и о действиях по независимой оценке судебных решений, вынесенных судьями, которые подозреваются в коррупции, которые выносит квалификационная коллегия судей.
У нас есть категории должностных лиц, которые обладают некоторым иммунитетом, в том числе судьи. Речь идет, не дай бог, не о том, чтобы лишить их иммунитета, а о том, чтобы усовершенствовать процедуру снятия иммунитета в случае, если в отношении данных судей и иных должностных лиц, имеются доказательства связанные с совершением ими должностных, или любых других, преступлений.
- Имеются - у кого?
- У правоохранительных органов
- То есть, у самой, по данным Трансперенси Интернешнл, коррумпированной российской структуры?
- Мы просто с вами не с того начали. Коррупция в России - вещь не тривиальная. Задача борьбы с коррупцией - вещь еще более не тривиальная. Потому что в России есть все типы коррупции, известные истории. У нас есть, в первую очередь, низовая (бытовая) коррупция, то есть когда взятки дают простые граждане. Причем, низовая коррупция тоже разная. Самое первое - есть «взятка комфорта»....
- А насколько распространен миф о том, что у нас вся коррупция не из-за того, что берут, а из-за того, что дают? То есть если народ перестанет давать, то и коррупции никакой не будет? Насколько «психология давателя» у нас действительно является национальной проблемой?
- Нет никакой психологии давателя. Есть конвенция хороших парней. Мол, они бедные и мало получают, а я всегда спешу, и мне надо быстрее. Что такое взятка комфорта? Есть 1001 случай, когда взятку можно не давать, и все сделать по закону. Но мы чего хотим? Мы хотим быстро, наверняка, здесь и сейчас.
А есть взятка выживания. Речь идет о том, когда без взятки ты просто не сможешь получить что-то, от чего принципиально зависит твоя жизнь. Что это? Медицина, образование, армия и так далее.
Но нужно хорошо понимать, что, в принципе, даже взятка комфорта физически убивает людей, конкретно убивает. Ведь в Беслане те террористы доехали туда через полицейские кордоны. Террористки-смертницы, взорвавшие в 2005 году самолеты, как известно, поднялись на борт за такую же «взятку комфорта» - 1500 рублей.
- Но ведь и должностной инструкции искать в каждой машине оружие у «гаишника» тоже нет. Он-то талон техосмотра проверяет. А у террориста может, и правда, быть в наличии этот талон. Тогда что, тоже «гаишник» виноват?
- Важно не хватать 500 рублей сразу. Потому что тот, у кого оружия нет, он и не будет их сразу давать. А готовность сразу заплатить, может предполагать как то, что человек просто хочет уехать, так и то, что у него действительно есть какие-то поводы не проходить досмотр. Взятка комфорта -это взятка для хороших. Мы все так договорились. А про то, что если человек действительно пьяный и едет по встречной полосе, это как раз сюжет из серии «коррупция убивает». Человек, заплативший «гаишнику», в конце улицы сбивает семью. Кто виноват? Тот, кто за рулем, или тот, кто его опустил?
- Оба.
- Должна быть совокупная ответственность и того, и другого - а у нас ответственность гаишника в такой ситуации не существует.
Помимо низовой коррупции, есть административная коррупция. Это малый и средний бизнес. То, что мы слышим всегда - пожарники, миграционная служба, какие-то другие проверяющие инстанции. Туча чиновников, которые контролируют бизнес.
Если кто-нибудь попытается разобраться со всплеском инфляции в последнее время, он с удивлением обнаружит, что макроэкономических причин для такого всплеска инфляции значительно меньше, чем эта самая инфляция. Потому что, скажем, угловой магазин, куда мы ходим покупать молоко нашим детям - к нему приходят пожарники, а он что, из своего кармана платит? Понятно, что он не платит из своего кармана. Он не Джордж Сорос, и не филантроп ни разу. Он каким образом компенсирует все эти деньги, которые он платит всем этим поборщикам? Повышает цену на свой товар. И вчера пакет молока был 20 рублей, потом 24, сегодня стал 26, в отсутствие каких-либо экономических причин.
- Ну это наверное проходит цепочку. То есть складываются эти цены из надбавок на всех стадиях прохождения товара.
- Ну да, понятное дело, что сначала (пожарные) навестили ферму, они повысили (цены). Потом транспортную компанию - они повысили.
- То есть, вы утверждаете, что у нас в инфляции есть существенная коррупционная составляющая?
- Безусловно. И вот это административная коррупция в действии. Потом, у нас есть верхушечная коррупция - откаты, приватизация, продажа госсобственности, управление госсобственностью. Речь идет о тех людях, которые, понятное дело, в конвертах взятки не берут, но могут кому-нибудь присудить контракт с откатом в 40 процентов, и этих 40 процентов достаточно, чтобы он и его дети и все родственники жили безбедно всю оставшуюся жизнь.
Есть ли экономические причины роста стоимости жилья в Москве в 10 раз за последние 8 лет? Экономических причин для ДЕСЯТИ раз нет - в несколько раз могут быть, безусловно, но экономических причин для такого роста, который произошел, нет.
- Но это было может быть скорее искусственное занижение цен на недвижимость в 2000 году, вызванное дефолтом.
- Первичка, которую строили, она вся была 300 долларов за квадратный метр. А теперь 2500 - 3000 долларов. Что подорожало? Рабочая сила? Бетон? Машины?
- Вы пытаетесь сказать, что здесь тоже коррупционная составляющая?
- Конечно! При 40 процентах «отката» - это то, что мне строители по Москве рассказывали - это переносится в цены. В итоге вся наша экономика и все вообще, что происходит вокруг нас, получается либо переоцененным, то есть мы переплачиваем за многие товары и услуги, либо качество начинает хромать.
Четвертый вид - у нас есть политическая коррупция. Назначения за деньги, выборы за деньги, то как у нас вообще происходят выборы - безусловно, тут есть огромная, просто нечеловеческая коррупционная составляющая.
Плюс, у нас ведь еще, к тому же, непростая страна, большая. У нас есть муниципальная власть, региональная власть, районная, и на каждом уровне могут происходить любая из четырех видов коррупции, или все вместе или в любой комбинации. Плюс, у нас на уровне каждого чиновника изобретено контролирующее ведомство.
И тут приходит человек и говорит: я хочу побороть коррупцию! Смотрит на это все, и думает - а с какой стороны начинать? На самом деле, в странах, где все получше в плане коррупции, есть еще некие вещи, которые их отличают от тех стран, где похуже. И на самом деле это пять вещей, пять прекондиций, обязательных условий для успешной борьбы с коррупцией или отсутствия коррупции в стране.
Условие первое - реальная политическая конкуренция. Вторая - верховенство закона. Верховенство закона -- это неизбирательность и неизбежность правоприменения , вот такая банальная вещь.
Третий элемент - свободные средства массовой информации. Потому что мировая история и мировой исторический опыт не придумали пока еще никакого иного медиатора между обществом им властью. Только через СМИ власть может рассказать обществу, как она собирается бороться с коррупцией, а общество рассказывает власти, как оно себя чувствует по поводу коррупции.
Четвертый - реальная рыночная экономика. Если есть реальная рыночная конкуренция, то количество свободных игроков, выступающих на рынке, серьезно минимизирует коррупционные возможности.
И пятое -это гражданское общество. Под гражданским обществом я отнюдь не понимаю некую совокупность НКО. Совокупность НКО это не более чем совокупность НКО. А тут речь идет о том, что должно существовать общество неравнодушных граждан. То есть некое общество, в котором очень много таких, которые говорят: я платить не буду.
- А это откуда берется?
- Оно вырастает, со временем, абсолютно везде. Не знаю, кто в этой стране помнит, что нам всего 17 лет.
- Те, кому кажется, что она не очень отличается от Советского Союза, в котором мы все выросли.
- А она не отличается потому, что у этого ребенка, у этого подростка 17-летнего, мама и папа - Советский Союз. Он на них похож. А ведь за всю многовековую истории России не было низовой самоорганизации граждан.
- А как же революционное движение?
- Да, был маленький зазор между 1871 и 1917 годом. Они немножко посамоорганизовывались, и получилось то, что получилось. Так вот, граждане берутся из осознания себя собственно гражданами, налогоплательщиками, собственниками и так далее. Гражданское общество не берется от количества созданных организаций.
Коррупция - это делание денег из воздуха. И люди, которые делают очень крупные деньги из воздуха, совершенно не хотят, чтобы это положение дел нарушалось.
- А наши граждане готовы противостоять коррупции, жаловаться на нее? К вам, например много обращаются?
- Обращаются - но только на последней стадии, уже когда «взятка выживания» не сработала. Когда отобрали квартиру. Когда на другой стороне в судебном процессе кто-то заплатил больше. Когда уволили.
- А вы можете этим людям чем-то помочь?
- Нет. Мы, по своему уставу, не занимаемся расследованием отдельных дел о коррупции. Максимум, что мы можем, это от своего лица написать письмо в органы какие-то. Но, на самом деле, если честно, все это чисто психотерапия. Когда к нам приходят окончательные жертвы коррупции, это обычно значит, что им уже не помочь.
- А если бы эти люди приходили раньше? Что, вообще, человеку делать, если он еще не окончательная жертва, но уже понимает, что скоро ею станет? Если он к вам придет в этот момент, вы чем-то сможете помочь?
- Как ни странно, есть честные правоохранители, есть честные судьи, есть относительно честные депутаты, и мы многих из них знаем, и иногда, когда человеку еще можно помочь, мы людей к ним отправляем.
- Вы действительно считаете, что это странно, что они есть, или это была оговорка?
- На фоне нашего с вами разговора, это звучит крайне странно. Но они есть.
