Идея создания в России макрорегионов, объединяющих субъекты федерации по экономическим признакам, обсуждается в стране с января 2008 года, когда о ней рассказал глава Минрегиона Дмитрий Козак. Однако, как отметил в интервью РИА Новости представитель Школы высшей экономики (ВШЭ), заместитель заведующего кафедрой региональной экономики и экономической географии Алексей Скопин, к этой идее и ее реализации есть масса вопросов. По его словам, к разработке идеи не подключено экспертное сообщество, не ясны цели, с которыми будут создаваться макрорегионы. А еще эксперт высказывает предположения, кто может лоббировать идею макрорегионов. Беседовал Руслан Салахбеков.
Нужны ли макрорегионы?
- Для чего понадобились макрорегионы?
- О макрорегионах часто говорят как о некой дополнительной к федеральным округам, или взамен федеральных округов, нарезке российских территорий. Вот здесь уже высказываются экспертами такие гипотезы, что федеральные округа нужны были администрации президента в тот момент, когда Путин был президентом, и позволяли осуществлять контроль над губернаторами. Если сейчас плюс к федеральным округам появятся макрорегионы, то у Медведева остаются федеральные округа, через которые он как президент контролирует губернаторов, а у Путина появляются экономические макрорегионы, которые нужны правительству, для того чтобы осуществлять какой-то контроль, координацию, только уже теперь экономическую, над субъектами федерации.
К чему это приведет, если будут две параллельные конструкции? Первое: это приведет к тому, что начнется раздел полномочий между федеральными округами и макрорегионами. Второе: снова начнется выстраивание отношений между управлением макрорегиона и субъектом федерации. То есть раньше губернатор контролировался полномочным представителем президента, а теперь он будет контролироваться полномочным представителем плюс еще представителем правительства в макрорегионе. Появляется двойная система контроля, двойная отчетность губернатора - как перед представителем президента, так и перед... Не знаю, как будет называться эта должность. Предлагают такое название, как "супергубернатор".
Если есть хоть какая-то возможность контроля над губернатором, всегда появляются группировки, которые начинают использовать этот механизм власти в своих собственных интересах. Допустим, нужно им продавить какой-нибудь проект на территории региона, и с этим проектом губернатор не согласен. Но над ним находится полномочный представитель президента. Обращаются к нему, он начинает оказывать давление на губернатора. Просто еще одни институт власти с непонятно какими полномочиями. Это возможность использования этого механизма заинтересованными группами так, как этого никто не предполагал.
Другой вопрос, если вместо федеральных округов создадут макрорегионы. Тогда просто управление регионами из президентской власти превращается в часть исполнительной власти.
Смысл федерального округа был ясен - восстановление вертикали власти. Смысл макрорегиона теперь в чем? Часто, и для России это очень характерно, возникают конфликтные ситуации между субъектами федерации, когда нужно реализовать проект федерального значения. Все инфраструктурные коридоры - Север-Юг, Запад-Восток - они все проходят через несколько субъектов федерации. И получается, если субъект федерации заинтересован в этом инфраструктурном коридоре, то тогда дается добро, выделяются какие-то средства, оказывается поддержка. Но субъект может высказываться и против какого-то федерального проекта - например, есть альтернативный инфраструктурный проект. А если субъекты входят в макрорегион, тогда у них появляется эта "крыша" над головой, с которой они обязаны согласовывать все проекты, осуществляемые на их территории. То есть макрорегион как координирующий орган по инвестиционным проектам - это вполне разумная конструкция.
Экспертное сообщество осталось в стороне?
- Сейчас разговоры идут именно об этом, или в понятие «марорегион» вкладывается какой-то другой смысл?
- Если бы эти дискуссии были абсолютно открытыми, к участию в них привлекались бы все абсолютно специалисты... И, самое главное, эти доклады не обсуждались бы после, а обсуждались бы до... Элита его обсудила, Козак доложил, Путин услышал - все. Потом, предположим, этот доклад будет обсуждаться - каким образом он будет обсуждаться? Ну вот вывесили его в интернете - и что дальше я могу сделать как эксперт?
К сожалению, очень многие вещи, связанные с новыми управленческими идеями, вынужденно происходят кулуарно. У, допустим, министерства есть деньги на науку. Кто эти деньги получил? Их должны получить какие-то свои консалтинговые компании, которые потом что-то выдают. Но часто они выдают такой результат, что если он попадает под открытую критику экспертов, он вообще не выдерживает никакой критики. Могу вполне ответственно заявить, что случайных людей, которые вертятся вокруг министерств всех, просто уйма. Которые готовы освоить любые деньги, выделенные на науку. Вот в этом колоссальная проблема не только с Минрегионом, вообще со всеми министерствами, для которых выполняются такие работы. Но это именно освоение денег, а не создание какого-то принципиально нового научного продукта, который бы послужил серьезной основой для разработки стратегии, движения вперед. Если сейчас провести открытую конференцию, сказать, что есть доклад минрегиона, что любой эксперт, который хочет высказать свою критику, может это сделать, я уверен, что этот доклад на 70 процентов будет в пух и прах раскритикован.
И еще проблема: нет базовой вещи - нет четких определений. О том, что считать макрорегионом.
- Как же тому же Минрегиону привлекать экспертов, если они не могут даже договориться о терминах?
- Пусть будет один эксперт, который для Минрегиона что-то напишет. И потом эту идею Минрегион опубликует для общественного обсуждения. Получается же немножко иначе: Минрегион выбрал кого-то, в кулуарах договорились о том, что эта идея будет положена в основу доклада минрегиона, а потом публикуется доклад минрегиона. Никакого обсуждения нет.
Вот я прочитал доклад Минрегиона - и что я должен делать? Высказать свою точку зрения? Хорошо, меня что-то не устраивает, и непонятно кому я отвечаю, что у меня другая идея. Кому я адресую свою информацию, чтобы получить ответ? Я должен четко понимать, кто является автором идеи. Тогда я с ним взаимодействую, тогда я ему говорю, что вот с этим я не согласен. Возможно, я не учел чего-то, что учел тот автор. И он мне говорит: если мы учтем то-то и то-то, то получается такой макрорегион. О'кей, я с ним согласен, и все вопросы снимаются. Но вот это отсутствие авторства и отсутствие обратной связи делает эти обсуждения бессмысленными.
Зарубежный опыт
- А в других странах есть подобные макрорегионы?
- Обычно в любой высокоразвитой стране есть три типа регионов. Первое - административные регионы. Второе - исторические области. И третье - экономические регионы.
Исторические области выполняют функцию сохранения культуры, языка, религии. В учебных планах вузов или школ вводится этно-культурный компонент, который поддерживает знания населения о традициях культурных, о языке. Должны быть преподаватели, должны быть книги, радио, телевидение, газеты, которые в этой исторической области создают соответствующую атмосферу для людей, но какой-то особой системы управления не нужно, потому что это происходит на муниципальном уровне. То есть исторической областью может быть Шотландия, но все муниципалитеты будут действовать как часть этой исторической области.
Следующий уровень - это административные регионы. Здесь удобство управления, потому что обычно это главный город, обычно это десять средних городов, и, может быть, несколько десятков малых городов. То есть обычно под крупный город как центр администрирования создается определенная территория, которая управляется этим городом. Этим городом успешно решаются определенные задачи: система здравоохранения, образования, инфраструктура внутри этой территории, экономическое развитие. Допустим, в той же Франции это 86 департаментов.
Потом поднимаемся на еще более высокий уровень. Здесь уже экономические районы. В той же Франции - 22 экономических района. Для чего? Если в экономическом районе, во-первых, один из признаков объединения - это общность экономики, второе - это как раз удобство реализации крупных инфраструктурных проектов. Вот эти экономические области можно назвать макрорегионами.
- Если их во Франции 22, сколько же их у нас тогда будет?
- Вопрос не в территории, а в насыщенности - что на этой территории происходит. Потому что, если французские, допустим, 60 миллионов человек делим на 22 - получается, что в каждом крупном экономическом районе при равном распределении порядка 3 миллионов человек. А у нас есть субъекты федерации, где проживают полмиллиона человек. И по территории этот субъект федерации является как раз, предположим, больше трех-четырех-пяти экономических районов Франции.
Вот исходя из этой экономической насыщенности у нас территория резко делится на две зоны. Слабо освоенную зону - Север, Сибирь, Дальний Восток, и освоенную зону - все, что идет к югу от условной линии Санкт-Петербург - Москва - Екатеринбург - Иркутск - Владивосток. Поэтому, если у нас если макрорегионы и создавать, то в направлении «север - юг». То есть обязательно вот к этой освоенной территории должна примыкать слабо освоенная.
Нужен новый регион на Северном Урале?
- Вам удалось хотя бы понять, какими будут границы макрорегионов, если они будут созданы?
- Есть разные понимания того, что такое макрорегионы. Например, для одних это бывшие крупные экономические районы, их было одиннадцать - советская сетка. Для других это будут десять каких-то новых макрорегионов, непонятно каких и что туда войдет. В условиях, когда нет общего согласия экспертов по поводу того, что такое макрорегион, каждый эксперт теоретически имеет право предложить свою сетку макрорегионов. Весь вопрос в том, для чего?
Вот мы создаем администрацию макрорегиона, минимум человек 50-60. Если их десять, то это в управленческой структуре как минимум, в структуре правительства, появляется как минимум 500-600 рабочих мест. Что они будут делать?
- А цели создания макрорегионов не заявляются?
- В случае с «Уралом промышленным - Уралом полярным» такая цель есть. 30 ноября 2007 года был совет по науке, Путин его проводил еще в качестве президента. И на этом совете Александр Грандберг (завкафедры региональной экономики и экономической географии ВШЭ) говорил о мегапроекте "Урал промышленный - Урал полярный". Урал промышленный - это Свердловская и Челябинская области, которые уже потеряли свои собственные ресурсы. Им нужно ввозить сырье: Урал полярный дает ресурсы, Урал индустриальный их перерабатывает. Но для того, чтобы освоить Урал полярный, нужно вложить колоссальные деньги в новый инфраструктурный коридор, который будет связывать Южный Урал и Северный Урал.
Кстати, с Уралом возникает проблема. Потому что районы Полярного Урала разделены между Коми с одной стороны, и между Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким округами - с другой стороны. То есть получается, что здесь нет субъекта федерации, который можно было бы включить в состав Уральского макрорегиона. Ну, в принципе, в федеральный округ Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа включены, но по специализации здесь совершенно другая экономическая специализация, чем в индустриальном Урале. Вот этот регион для индустриального Урала не нужен. Нефть и газ здесь, конечно, потребляются, но не в таких объемах, в каких они там производятся.
Республику Коми сюда включать тоже неправильно, большая ее часть относится к Северо-Западу, и меньшая часть, самая неосвоенная часть только должна быть включена в этот макрорегион.
Либо нужно менять сетку административного деления, выделять отдельный новый субъект федерации, и этот новый субъект федерации включать в этот проект.
- Там же почти никто не живет.
- В том то и дело, что там даже нет крупного города, который мог бы стать административным центром. Инта может быть в качестве такого центра, но там такой город, что, конечно, управленцы туда не поедут. Как базу его можно использовать, но не больше того.
Но для чего? Понимаете, основанием для выделения макрорегионов может быть все что угодно.
Ну, например, коренные народы Севера. Проблема? Проблема. Под эту проблему можем создать макрорегион? Можем. Тогда в каждом субъекте федерации принимается программа сохранения коренных народов, и так далее.
Если мы не понимаем оснований, для чего он создается, тогда никто не понимает, что там будет происходить, внутри этого макрорегиона. Если есть цель, тогда все начинают понимать, ради чего ресурсы, и что мы получим в результате.
Кому могут быть выгодны макрорегионы?
- То есть получается, сейчас идея разделения на макрорегионы существует как самоцель?
- Вот это хуже всего. Ну, если мы эту формулу дополним: разделяй и - властвуй, то тогда должна быть какая-то элитная группа во власти, которая заинтересована вот в этом разделении. Но что она хочет сделать с этой разделенной территорией?
- Вы считаете, что кто-то лоббирует эту идею?
- Если какая-то идея возникает, то потом, когда она реализуется, обществу непонятно, а кто же выиграл от этой идеи? То есть ради чего мы затрачиваем ресурсы, время, разрабатываем какие-то документы, тратим деньги? Вот с точки зрения какой-то консалтинговой компании, которая этим занимается, почему бы это не должно быть целью? Это вполне разумная цель. Выделяются деньги, эти деньги были освоены, кто-то получил хороший заработок.
Далее. Предположим, Минрегион хочет установить определенный контроль над субъектами федерации иного плана, чем минэкономразвития. Минэкономразвития контролирует отрасли и сектора экономики. Отраслевой подход к контролированию экономики. А Минрегион, создавая макрорегионы, сможет осуществлять контроль за региональным развитием. То есть создается опять-таки некая вертикаль, которая позволит Минрегиону, в зависимости от того, какие полномочия будут в эту вертикаль вложены, контролировать развитие субъектов федерации.
Здесь тоже опасность. Любой контроль коррупционен. Есть антиконтроль в виде взятки. И тогда не есть ли создание вот этой властной вертикали новой еще одним способом взаимодействия с регионами, но, с одной стороны, это давление на регионы, а с другой, получение чего-то от этих регионов...
Если создается администрация макрорегиона, должно быть понятно, что входит в ее полномочия. Если такой задачи нет, то они начинают выдумывать полномочия, и начинают взаимодействовать с регионами так, как позволят или не позволят регионы. Опять это властный беспредел в какой-то точке российского пространства. Если нет ясных полномочий, и эти полномочия начинают придумывать сами чиновники, то начинается неразбериха.
Эта неразбериха часто приводит к тому, что инвестор ставится в тупик. Он не понимает, что такое макрорегион, с кем ему взаимодействовать, с кем согласовывать какие-то вопросы. Если он этого не понимает, значит, он склонен только к краткосрочным инвестициям, очень быстрым. А суть макрорегиона как раз в том, чтобы привлекать долгосрочные и сверхдолгосрочные инвестиции.
Вполне возможна и такая ситуация. Предположим, губернатор решил быть супергубернатором. И он начинает активно лоббировать идею макрорегиона... Или, допустим, экономическая группа, которая с ним связана видит, что в соседней области есть лакомый кусок. Но при нынешнем губернаторе соседней области этот кусок им не достанется. А в конструкции макрорегиона на этого губернатора может быть оказано давление, и он поделится.
Поэтому идея должна быть очень широко обсуждена, и если эта идея получила общественное подтверждение, должен быть разработан и принят закон. Либо закон о региональной политике, либо закон о функционировании макрорегионов. По которому деятельность этой конструкции становится легитимной. После этого необходимо разделение полномочий. Если макрорегионы выполняют такую функцию, и общество с этим согласно, то они под эту функцию наделяются определенными ресурсами. Всем становится ясно, какими ресурсами обладает управление макрорегионом. И дальше, исходя из этого уже, начинается взаимодействие между макрорегионом и субъектами федерации, между макрорегионами и федеральным центром и между макрорегионами и инвесторами. Все, тогда схема становится прозрачной и понятной. И налогоплательщик будет знать, что его налоги расходуются не на содержание очередного административного аппарата, а на то, чтобы решить конкретную большую экономическую или социальную задачу.
