На самом закате Советской власти число министерств и государственных ведомств достигло 80 штук. Многочисленные попытки реорганизаций, снижения числа аппаратчиков и органов власти неизменно приводили только к тому, что их количество увеличивалось. Во многом этими причинами были обусловлены, скажем, попытки Никиты Хрущева ослабить власть Совмина и поменять отраслевую систему управления на территориальную. А если учесть, что реальные рычаги управления находились по преимуществу в ЦК и его профильных отделах, то фактическое число руководящих органов сильно зашкаливало за 80.
После второго срока правления Владимира Путина и в результате работы после двух кабинетов при технических премьерах Михаиле Фрадкове и Викторе Зубкове, число федеральных органов исполнительной власти в России, счастливо преодолевшей наследие «лихих 90-х», составило 86 штук. То есть - больше, чем при Советском Союзе. Кажется, мы счастливо пережили еще одну катастрофу - величайшую геополитическую - и по громоздкости государственного аппарата перевыполнили показатели СССР...
Понятно, что сложившаяся система - результат многочисленных политических компромиссов, номенклатурных разводок и человеческих драм. Так было всегда в истории нашей страны. Почему, например, в марте 1953-го в стране работало 25 министерств, а в 1954-м уже 46? Потому что за год прошел большой послесталинский передел власти. Затем - ее стабилизация: к 1956-му министерств уже было 55. К слову, в нынешней системе министерств всего 17, что укладывалось в логику «административной реформы» 2004 года, предполагавшей в том числе создание сильных министерств и в этом смысле - ослабление власти аппарата правительства. Но по факту произошла жуткая путаница в перераспределении полномочий, и многочисленные службы и агентства не только стали иной раз играть роль министерств, но и ощущали свою разную значимость благодаря подчиненности либо министерствам, либо напрямую премьеру (17 штук), либо президенту (7 штук). Под занавес рухнула система, адаптированная к небольшому числу вице-премьеров, а заодно вернулся орган исполнительной власти, который уже вроде бы похоронили - появились госкомитеты: по делам молодежи и по рыболовству. И это только начало. А что уж говорить госкопорациях, некторые из которых по своему могуществу не уступают иным министерствам, и их руководители по объему полномочий могут ощущать себя вице-премьерами...
Сейчас - после инаугурации президента и вступления в должность председателя правительства - возникнет новая система органов исполнительной власти. И по-новому станут строиться отношения между администрацией главы государства, которая в последние годы была главным центром принятия решений, и правительством, между аппаратами Кремля и Белого дома. Четких принципов, которых хотя бы пытались придерживаться поначалу в 2004 году, сейчас нет и не может быть. Потому что отныне не место красит человека, а человек место. По объему реального политического влияния премьер Путин будет практически равен себе образца 1999-2000 годов: после того, как в осенью 99-го все поняли, кто преемник, возникло и конвенциональное понимание того, кто в доме хозяин.
Сознательно принижалась в последний месяц роль президента и его администрации или нет, соответствует факт лидерства Путина в дуумвирате действительности или нет, но эффект достигнут: политический класс и хозяйственную номенклатуру почти убедили в том, что начальником остается Путин. И произошло это в том числе и по причине формирования почти уникальной конструкции власти, внутри которой председатель правительства оказывается еще и председателем партии, по сути дела, единственной партии, вполне себе «руководящей и направляющей силы» в советском понимании. Путин стал генеральным секретарем «ядра политической системы» и тем самым статус президента в имиджевом смысле был низведен чуть ли не до уровня председателя президиума Верховного совета СССР.
Повторю, возможно, это не так. Но ориентация системы власти на конкретных персон создала такую небывалую модель управления, где все решается исключительно личным весом - политическим и номенклатурным - того или иного начальника. Такую структуру трудно даже назвать «системой», потому что само это слово предполагает некую устойчивость и соблюдение процедур и правил. А сейчас процедур и правил нет. Есть передел власти, который отнюдь не закончится в момент формирования первого состава нового путинского правительства и новой медведевской администрации. Кстати, один из признаков того, что передел идет, и идет не очень гладко - полная закрытость процесса и бесконечные слухи. Ну, хотя бы о том, сколько будет вице-премьеров в новом кабинете министров - то 16, то 11... Что опять-таки красноречиво свидетельствует о несистемном подходе: явно некоторые посты вице-премьеров создаются под конкрентных персонажей, которых просто надо наградить непыльной должностью за хорошую службу (к их числу, например, относится Виктор Зубков, «гревший» Путину кресло премьера) или дать политических «отступных». Важную роль во всех этих процессах станут играть и чисто аппаратные противоречия: как будет делиться власть между руководителем аппарата правительства Сергеем Нарышкиным и руководителем секретариата премьера Игроем Сечиным? Кто главнее? Или их все-таки «рассадят», дав другие должности? А как эта аппаратная конфигурация будет «биться» с деятельностью нового главы администрации, как бы не звучала него фамилия?
Российская высшая бюрократия вошла в зону турбулентности. От того, какой выйдут из нее те или иные структуры и кадры, зависит ответ на главный вопрос: кто все-таки хозяин в стране - президент или премьер?
Андрей Колесников, заместитель главного редактора журнала The New Times, для РИА Новости.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции
