"Реформа прокуратуры откладывается", "кардинальных реформ в прокуратуре не будет" - так встретили СМИ назначение Юрия Чайки на должность генпрокурора РФ. Основания для подобных высказываний были: на заседании комитета по правовым и судебным вопросам Совета Федерации новый генеральный прокурор дал понять, что выступает за сохранение Генпрокуратуры в том виде, в котором она существует сейчас.
И вот, спустя несколько дней - сообщения о том, что "Юрий Чайка начал обещанную им масштабную реформу в системе органов прокуратуры". Действительно ли можно говорить о начале серьезной реформы Генпрокуратуры и если да, то чего ждать от грядущих перемен в ее деятельности?
Для начала посмотрим, какие изменения были инициированы Юрием Чайкой. Во-первых, предпринимается "кардинальная" реформа Управления информации и общественных связей: теперь управление будет заниматься не только взаимодействием с журналистами, но и системным мониторингом сообщений СМИ "в целях оперативного реагирования и принятия по необходимости мер прокурорского надзора". Кроме того, будет обновлен официальный интернет-сайт генпрокуратуры, на котором появится и личная страница генерального прокурора. Все эти меры, безусловно, важны для повышения "открытости и прозрачности" Генпрокуратуры, курс на которые провозгласил Юрий Чайка, однако серьезных изменений правового статуса этого органа они, безусловно, не несут.
Как не несет их и ряд решений по изменению структуры Генпрокуратуры. Как сообщает газета "Время новостей", в Генпрокуратуре создаются три новых главных управления - по надзору за исполнением федерального законодательства (ГУНИФЗ), международно-правовое (ГМПУ) и по надзору за процессуальной деятельностью органов прокуратуры, МВД, Федеральной службы по контролю за наркотиками, ФТС и юстиции.
ГУНИФЗ объединит три "простых" управления - по надзору за исполнением федерального законодательства в сфере экономики, по надзору за соблюдением прав и свобод граждан, по надзору за исполнением законов на транспорте, таможенной и экологической сферах. В нем также будет организован специальный отдел, сотрудники которого сосредоточатся на противодействии коррупции. Кроме того, ГУНИФЗ будет осуществлять сопровождение реализации национальных приоритетных проектов. В целом же, как отмечает издание, ГУНИФЗ объединил подразделения, ранее уже существовавшие в структуре ведомства, но по другой системе подчинения.
Международно-правовое управление в ведомстве также существовало - созданием ГМПУ ему лишь присвоен более высокий статус. Кроме того, к нему добавлено "самостоятельное договорно-правовое подразделение, которое активизирует взаимодействия с зарубежными партнерами". Как рассказали в Генпрокуратуре, в ГМПУ будут созданы два подразделения из следователей, которые должны заниматься исключительно подготовкой материалов к экстрадиции и на выдачу преступников, скрывающихся в других странах.
Таким образом, акцентируются важные для государства направления деятельности Генпрокуратуры, однако называть это "крупномасштабной реформой", пожалуй, преждевременно.
"Это такой уникальный институт"
Впрочем, как указанные преобразования, так и кадровые перестановки в прокуратуре - лишь повод для возвращения к довольно старому уже спору о реформе ведомства, фактически оставшегося неизменным со времен СССР.
Напомним, что вариантов реформы предлагалось два. Во-первых, речь шла о включении органов прокуратуры в систему Минюста, как это сделано во многих странах (США, Франция, Япония, Швеция). Как напоминает "Газета", Дмитрий Козак предлагал сделать Генпрокуратуру частью исполнительной ветви власти еще в 2003 году, будучи первым заместителем руководителя администрации президента. По его мнению, надзор за соблюдением законов необходимо передать в Минюст, следствие - следственному комитету МВД, а прокурорам оставить лишь обвинительные полномочия.
Еще раньше к этому же призывал Михаил Барщевский, полномочный представитель правительства в Конституционном, Верховном и Арбитражном судах. "Действующий в нашей стране прокурорский надзор не имеет аналогов в мировой практике правоохранительной деятельности: он содержит в себе функции надзора и государственного контроля, уголовного преследования и поддержания обвинения в суде, административной юрисдикции, обеспечения исполнения судебных решений и судебного надзора. Такие всеобъемлющие задачи, пожалуй, под силу лишь Всевышнему", - писал Барщевский.
По другому варианту реформирования правоохранительных органов предполагалось вывести следственные подразделения из Генпрокуратуры, ФСБ и МВД и создать на их основе единую федеральную структуру.
Как бы то ни было, все эти предложения наталкивались на жесткое противодействие Владимира Устинова. "Казалось бы, с его уходом ситуация должна была кардинально измениться. Но в кресле генпрокурора оказался хотя и профессионал высокого уровня, но по характеру отнюдь не реформатор", - отмечает "Газета". В подтверждение издание приводит выступление Юрия Чайки на заседании комитета по правовым и судебным вопросам СФ. "Функции следствия должны оставаться у Генпрокуратуры, - заявил тогда новый глава ведомства. - Здесь собраны наиболее квалифицированные следователи. Причем Генпрокуратура должна сохранить право забирать себе и расследовать любые уголовные дела, имеющие особую общественную значимость. Вспомните пример Казахстана, где создавали единый следственный орган, а затем от него отказались. Поэтому спешить не надо, хотя в перспективе это изменение возможно".
Позиция Чайки была поддержана и спикером верхней палаты парламента Сергеем Мироновым, который отметил, что "Минюст и Генпрокуратура никогда не будут сливаться по определению". "У Минюста огромный и важнейший пласт работы. У прокуратуры есть своя структура. Начнем с того, что Минюст - это одно из подразделений правительства, это министерство. Генпрокуратура же имеет особый статус. Как вы знаете, она не входит ни в одну из ветвей власти: ни в исполнительную, ни в законодательную, ни в судебную. Это такой уникальный институт, по крайней мере, в России", - заявил Миронов.
"Только законом не поправить"
У противников подчинения прокуратуры Минюсту есть серьезные аргументы, и главный из них - необходимость противодействия коррупции. Так, бывший генеральный прокурор Юрий Скуратов считает, что включение прокуратуры в систему органов исполнительной власти было бы "неприемлемо", потому что если "министр юстиции сможет давать генпрокурору обязательные для исполнения указания", тогда "ни одного крупного чиновника в России нельзя будет привлечь к ответственности". Показательно в этом плане, что идею подчинить прокуратуру Минюсту предложил Михаил Касьянов, когда у него начались "проблемы в отношениях с прокуратурой", напоминает "Политком.Ru".
О том, что подчинение прокуратуры Минюсту будет "несвоевременным", заявил и председатель комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павел Крашенинников. Депутат не исключил, что "когда-то мы к этому придем", однако добавил, что "сейчас дай бог переварить изменения, которые произошли с принятием нового уголовного, арбитражно-процессуального кодекса".
С ним согласен и заместитель председателя комитета Госдумы по безопасности Виктор Илюхин: "[Создание единой следственной службы] это опасная вещь - мы дореформируемся так, что нового не создадим, а старое, которое еще надежно служит, потеряем". По мнению Илюхина, у прокуратуры надо не забирать полномочия, а возвращать. "Я бы ей вернул право принесения протестов на судебные решения и так далее, чтобы она была действительно мощным противовесом коррупции".
Однако рано или поздно дать ответ на назревший вопрос о пределах полномочий Госпрокуратуры все же придется - это признают практически все. "Совмещение в одном органе следственных и надзорных функций, что имеет сейчас место в российской Генпрокуратуре, несет в себе явно порочные черты. Фактически Генеральная прокуратура контролирует сама себя, что автоматически создает условия для коррумпирования института и выведения его из-под общественного и политического контроля. Кроме того, структурные и функциональные трансформации последних лет привели к тому, что Генеральная прокуратура и Министерство юстиции дублируют между собой многие функции", - отмечает "Новопол.Ru".
Специалисты напоминают, что Юрий Чайка, находясь на посту министра юстиции, был сторонником реформы Генпрокуратуры и несколько раз заявлял о необходимости подобных шагов - а значит, окончательно отказываться от идеи реформы пока рано.
Однако реформа эта должна проводиться в рамках общего преобразования судебной системы РФ, отмечают эксперты. "Если суды будут выносить обвинительные приговоры по плохо расследованным делам, то никакая организационная перестройка не поможет", - считает главный научный сотрудник Института государства и права РАН Инга Михайловская. В интервью журналу "Эксперт" она напомнила, что стандарты работы прокуратуры "задают суды", а значит, суд должен повышать критерии качества деятельности прокуратуры. "Прокуратура ни одного окончательного решения принять не может, - напоминает Михайловская, комментируя вопрос о "всевластности" прокуратуры. - Она может самостоятельно применять меры пресечения <...> А так всё - суд. Так что если тут есть какие-то серьезные злоупотребления, то только законом их, конечно, не поправить".
Соглашаясь с тем, что совмещение в одном органе функций следствия и надзора за следствием - это анахронизм, Михайловская отмечает, что надзором "за законностью всего и всех" должны заниматься суды. А прокуратуре следует "сосредоточиться на уголовном преследовании и повышать его качество". Минюст, в свою очередь, "должен быть главным инициатором разработки законов", полагает специалист Института государства и права РАН.
"Око государево"
Фундамент современной российской прокуратуры закладывался Петром I. При создании прокуратуры перед ней ставилась задача "уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония". Первым Генерал-прокурором Сената в 1722 году стал Павел Иванович Ягужинский. Представляя сенаторам Генерал-прокурора, Петр I сказал: "Вот око мое, коим я буду все видеть". Эта же мысль нашла свое отражение и в Указе от 27 апреля 1722 года "О должности Генерал-прокурора": "И понеже сей чин - яко око наше и стряпчий о делах государственных". Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры.
Екатерина II придавала должности генерал-прокурора исключительно важное значение. В 1764 году, при вступлении в должность генерал-прокурора, князь Александр Алексеевич Вяземский получил от императрицы собственноручно написанное ею "секретнейшее наставление", в котором вообще не очерчивались какие-либо границы его служебных обязанностей.
Стоит напомнить, что период, когда Минюст и прокуратура возглавлялись одним человеком, в истории России уже был. Первым министром юстиции с одновременным выполнением функций Генерал-прокурора в 1802 году (именно тогда в России по проекту Михаила Сперанского были "учреждены министерства") был назначен Гавриил Романович Державин.
Впоследствии эти две высокие должности соединяли многие другие государственные деятели - вплоть до судебной реформы 1864 года. Именно тогда были установлены "Основные начала судебных преобразований", которые, в частности, констатировали, что "власть обвинительная отделяется от судебной".
Материал подготовлен интернет-редакцией www.rian.ru на основе информации Агентства РИА Новости и других источников
