США и Европа вступили в XXI век, переживая сложный процесс взаимоприспособления. Неравенство возможностей, которое в период "холодной войны" нивелировалось императивами противоборства с общим противником, претензии ЕС на роль самостоятельного центра в глобальной конфигурации сил создают почву для различий между ними в потребностях и приоритетах безопасности. Для США основные вызовы безопасности исходят вне европейских пределов, тогда как Европу беспокоит предотвращение и урегулирование кризисов и конфликтов на ее территории.
От глобализма к "истинно американскому интернационализму" Республиканцы пришли к власти, критикуя предшественников за неспособность создать новую систему международной безопасности, которая была бы способна адекватно реагировать на современные вызовы и угрозы. Они считают, что демократы в 1990-е годы явно не справились с этой задачей. Администрация Дж.Буша не склонна руководствоваться абстрактными категориями глобальной взаимозависимости, открыто оперирует категориями силовой политики. Во многих вопросах она подчеркнуто дистанцируется от внешнеполитического наследия демократов, демонстрирует меньшую готовность идти на уступки в вопросах, которые считает для себя принципиальными.
Республиканцы обязались проводить активную внешнюю политику, следуя принципу "истинно американского интернационализма" (по выражению госсекретаря К.Пауэлла). Обращение к классическим инструментам силового воздействия, являющееся характерной чертой политической философии команды Дж.Буша, сразу же сказалось на более жестком подходе США не только к соперникам (России и Китаю), но и в спорах с союзниками по НАТО. Она придерживается более традиционного геополитического взгляда на мир, в том числе и на европейское устройство. Однако действовать исключительно в духе односторонности Вашингтон вряд ли сможет, тем более, когда после событий 11 сентября президент Дж.Буш определил в качестве стратегической цели США на ближайшие 10 лет формирование многонациональной коалиции в рамках объявленной глобальной войны с международным терроризмом.
В новой ситуации фактор сплоченности выходит на первое место в трансатлантических отношениях, а разногласия - будь то проект НПРО, "европейская оборона" или Киотский протокол - отходят на задний план. Страны НАТО расценили нападение на США как агрессию, подпадающую под действие ст.5 о коллективной обороне. Эта статья Договора НАТО не обязывает все страны альянса непременно участвовать в военной операции США, каждая из них сама выбирает форму поддержки, в том числе и военной. С самого начала военной антитеррористической операции Великобритания участвует вместе с США в нанесении ударов по позициям талибов в Афганистане. Среди европейских союзников Франция, Германия, Испания и Италия изъявили готовность направить войска для проведения совместных с американцами операций.
Неизбежное повышение статуса вооруженной борьбы с международным терроризмом в доктрине национальной безопасности США неизбежно отразится и на характере изменений в американских вооруженных силах. В 1990-е годы американское военное планирование осуществлялось исходя из требований, что США должны быть способны одержать победу одновременно в двух крупных региональных войнах. Администрация Дж.Буша, пересматривая военную стратегию, склоняется к выводу, что сценарий "двух войн" является не очень реалистичным, чтобы служить основой для подготовки вооруженных сил. Более того, он, по ее мнению, предъявляет неоправданно завышенные требования к количественным параметрам вооруженных сил и тем самым препятствует быстрому их переоснащению новым высокотехнологичными видами военной техники и вооружений.
На основе проводимой в 2001 г. ревизии состояния вооруженных сил Пентагон предлагает изменить критерии их подготовки с учетом более вероятной ситуации - необходимости участия в одной войне и одновременного сдерживания еще одного противника в другом регионе. Однако снижение количественных параметров не предполагает заметного уменьшения группировки американских войск в Европе и сокращения тактического ядерного оружия США на европейской территории. Американские ядерные силы в регионе, по словам министра обороны Д.Рамсфелда, по-прежнему обеспечивают политическую и военную связь между США и европейскими союзниками.1 В оценке военных потребностей США администрация Дж.Буша исходит из нескольких предпосылок: во-первых, научно-технический прогресс в сочетании с глобальными информационными технологиями делает доступным для малых и средних государств создание оружия большой разрушительной силы; во-вторых, стратегия ядерного сдерживания не учитывает всего многообразия возможных военных угроз в будущем. США пересматривают доктрину сдерживания, чтобы использовать возможности ПРО в дополнение к традиционной роли стратегических ядерных сил. Некоторые новации республиканцев в военной стратегии являются продолжением поисков, которые были начаты их предшественниками. Еще в президентство Б.Клинтона делались попытки выйти за рамки стратегических канонов, сложившихся в эпоху холодной войны ("инициатива Эспина" по борьбе с распространением ОМУ).
Республиканцы традиционно более привержены стратегии односторонних действий и склонны в меньшей степени полагаться на союзников, чем демократы, которые пытались увязывать американскую внешнюю политику с возможностями взаимодействия с Европой. Уроком для США стала операция НАТО против Югославии в 1999 году, когда Франция постоянно вмешивалась в выбор целей для воздушных ударов, а Великобритания своими сомнениями помешала захватить аэропорт в Приштине до прихода российского контингента. В президентство Б.Клинтона соображения политической целесообразности совместных действий с союзниками часто брали вверх над опасениями, что коалиционность может снизить эффективность действий США в урегулировании того или иного конфликта.
Администрация Дж.Буша не намерена подстраивать планы использования американских войск под требование солидарности действий с Европой, не говоря уже о подчинении какому-либо командованию под эгидой ООН в международных миротворческих операциях. Истинно "американский интернационализм" в ее интерпретации означает, что США должны энергично реагировать на международные конфликты, если они действительно затрагивают важные американские интересы, но бремя постконфликтного урегулирования сводить к минимуму, избегать миссий неопределенной продолжительности и долговременного военного присутствия после завершения активной фазы конфликта. Республиканцы считают недопустимым положение, когда участие в многочисленных миротворческих операциях ведет к размыванию критериев использования американских вооруженных сил, избыточности обязательств за рубежом, отвлекая ресурсы от решения проблем безопасности самих США. Администрация Дж.Буша стремится уменьшить бремя миротворчества, однако не собирается отдавать на откуп союзникам урегулирование кризисов в Европе.
США и меняющаяся роль ЕС
Односторонность - эта общая черта администрации Дж.Буша характерна не только для ее подхода в сфере безопасности. Она отражает политическую философию части американского политического класса, которая убеждена в преимуществах унилатерализма и большей свободы самостоятельных действий США. Скептицизм республиканской администрации в эффективности и полезности многих международных обязательств, которые были взяты ее предшественниками, стремление Вашингтона освободиться от них убеждают Европу в необходимости быть готовой к неожиданным поворотам в американской политике.
Крушение биполярного миропорядка и перекройка геополитического облика Европы заставили европейцев по-новому взглянуть на свою роль в сфере безопасности, пересмотреть привычные представления об американском лидерстве. Европа начала выходить из-под опеки США, демонстрируя стремление к самоидентификации в вопросах, которые раньше всегда были прерогативой НАТО. Углубление европейской интеграции меняет основы трансатлантических отношений, что вызывает настороженную реакцию Вашингтона.
Разногласия между США и ЕС охватывают широкий спектр вопросов, и одним из них является вопрос об "идентичности" Европы в сфере безопасности и обороны. Администрация Дж.Буша более жестко, чем ее предшественники, отстаивает верховенство НАТО над ЕС. Выступая на слушаниях в конгрессе в январе 2001 г., госсекретарь К.Пауэлл подчеркнул, что НАТО является фундаментом отношений США с Европой, и ослабление атлантического альянса означало бы ослабление самой Европы и США.2 Одним из главных интересов национальной безопасности США является предотвращение появления на европейском пространстве враждебного центра силы. Сегодня конкурирующей силой, которая начинает возобладать в Европе, становится ЕС. Ядерные гарантии безопасности европейским союзникам, как и другие чисто военные показатели мощи США уже не могут служить главным рычагом американского влияния в Европе. Снижение значимости и удельного веса коллективной обороны в общей системе трансатлантического сотрудничества выводит на первый план те проблемы, в которых у США и Европы разные и не всегда совместимые цели.
На рубеже веков обозначились две наиболее тревожащие Вашингтон проблемы: первая - угроза размежевания между США и Европой из-за намечающейся конкуренции между ЕС и НАТО в борьбе за влияние на европейский порядок; вторая - увеличивающийся разрыв в уровне технического оснащения вооруженных сил между США и европейских союзников, который может помешать оперативному взаимодействию между ними в операциях по реагированию на международные кризисы. Вашингтон беспокоит растущее стремление Европы к созданию автономной системы безопасности, пусть даже и без формального отделения от НАТО. Переключение ресурсов европейских союзников с НАТО на ЕС вызывает недовольство США, так как оно идет в разрез с их попытками объединить военные возможности Запада в рамках альянса для проецирования коллективной силы на регионы, находящиеся за пределами Европы, где под угрозой могут оказаться его интересы.
США подозревают, что истинный смысл планов ЕС в военной сфере - освободиться от американского доминирования в вопросах безопасности. Вашингтон беспокоит возможность усиления власти ЕС над странами этого союза в вопросах обороны, поскольку с формированием общей политики безопасности и обороны, во-первых, могут возникнуть ситуации, когда у европейских государств обязательства перед ЕС и НАТО войдут в коллизию между собой и выбор будет сделан в пользу Евросоюза; во-вторых, у стран, представляющих ЕС в НАТО, могут появиться мотивы к фракционной деятельности в альянсе, что грозит расколом, даже если такое размежевание и не приведет к изменению их формального статуса в НАТО. В обоих сценариях просматривается одна тенденция, которая, возможно, не охватывает ближайшее будущее, однако заставляет США задуматься уже сейчас - готовы ли они принять НАТО без своего доминирования в нем.
НАТО была основана на американской гегемонии. Такая роль США заложена в самой структуре альянса, где им принадлежат ключевые объекты военно-технической инфраструктуры. Стратегические компоненты военной силы обеспечиваются США, что находит свое отражение и в распределении постов в командной вертикали альянса. В период "холодной войны" у европейских союзников в силу многих причин не было реальной альтернативы гегемонистской модели американского лидерства. В условиях радикально изменившегося соотношения сил в мире стремление США навязывать свою волю уже во многих случаях является для них неприемлемым.
Европейские державы стремятся к тому, чтобы равноправное партнерство стало основой отношений в атлантическом альянсе. Однако для этого необходимо, во-первых, чтобы США были согласны с новой для себя ролью; во-вторых, претензии европейцев должны иметь под собой соответствующее материальное основание, а они по-прежнему продолжают полагаться на американскую поддержку в обеспечении европейской безопасности. Уже то, что не все, а лишь часть функций ЗЕС передается Евросоюзу, оставляя за бортом фундаментальные обязательства по коллективной обороне, определяет ограниченные рамки для военной интеграции стран ЕС, указывает на неготовность Европы взять на себя в полном объеме обеспечение своей безопасности.
"Европейская оборона" - вызов американскому доминированию?
На саммите в Хельсинки страны ЕС приняли решение о создании к 2003 г. коллективного боевого потенциала, позволяющего в течение не более двух месяцев развернуть в зоне конфликта "европейские силы быстрого реагирования" (ЕСБР) в составе 15 армейских бригад суммарной численностью 50 - 60 тысяч человек и проводить там операцию на протяжении по крайней мере года. Эти силы должны быть способны действовать по всему спектру "петерсбергских задач" - проводить боевые операции любого вида до уровня региональной войны - и иметь для этого свою систему командования, связи, боевого управления, разведки, средства боевого обеспечения, тыловой, авиационной и морской поддержки.
Общая численность ЕСБР составит 100 тысяч человек, из них 60 тысяч - ударные силы для развертывания непосредственно в районе боевых действий. В случае необходимости они могут усиливаться группировками ВМС и ВВС - их будут поддерживать с воздуха 400 боевых самолетов, и с моря - до 100 кораблей. В состав ЕСБР войдут части высокого уровня боеготовности, которые могут в более короткий срок перебрасываться в зону конфликта. ЕСБР будут приданы средства командования, боевого управления, разведки, тылового обеспечения и другие ресурсы боевой поддержки. Германия, Великобритания и Франция, которые обязались предоставить 40 тысяч человек, составят ядро ударной группировки "европейских сил". Даже Исландия, не имеющая своих вооруженных сил, обязалась подготовить к 2003-2004 гг. 25 - 50 гражданских лиц (полицейские, врачи, инженеры) для участия в операциях ЕС.
Вышеназванные количественные критерии призваны покрыть потребности, которые были определены ЕС для различных типов операций по реагированию на международные кризисы в рамках исходных параметров ЕСБР. Национальные "взносы" были зафиксированы в виде "каталога европейских сил" на специальной конференции стран ЕС 20 ноября 2000 г. в Брюсселе. Эти обязательства носят политический, а не юридический характер, и конкретные параметры вклада каждой страны могут быть изменены, если ЕС определит новые задачи для европейских сил в случае изменения ситуации. В то же время было признано, что требуются дополнительные усилия, чтобы восполнить недостаток в некоторых видах военной техники, вооружений и боеприпасов, средствах боевого и тылового обеспечения, снизить оперативные риски и обеспечить защиту войск. Части ЕСБР в обычное время будут оставаться в подчинении национального командования своих стран и объединяться в единую группировку на время боевой учебы и проведения операций. Силы и средства, планы подготовки будут такими, чтобы их можно было использовать и в ситуациях, когда миротворческие операции с участием ЕСБР будут осуществляться под эгидой НАТО или ООН.
Параметры ЕСБР, о которых речь шла выше, определены в качестве цели первого этапа. Они будут оставаться предметом споров, поскольку страны ЕС по-разному определяют для себя желательный уровень автономности европейских сил по отношению к США (НАТО). Так, Франция хотела бы видеть достаточно мощные европейские силы, которые были бы способны участвовать практически по всему спектру военных действий, включая крупные региональные конфликты. У Великобритании и Нидерландов, например, планка требований не столь высока, поскольку они мыслят их применение для конфликтов довольно ограниченного масштаба, где потребуются в основном военно-полицейские операции. Солидарность действий, определенная Ниццским договором, не обязывает страны ЕС посылать свои войска для участия в "петерсбергских миссиях". По оценкам некоторых западных экспертов, параметры, определенные для ЕСБР в качестве первоочередной цели (на 2003 г.), недостаточны для выполнения большинства наиболее ресурсоемких видов "петерсбергских операций".3 В операциях ЕСБР могут быть использованы силы и средства еще 15 европейских государств - Норвегии, Турции, Исландии и 12 стран ЦВЕ, которые являются кандидатами на вступление в ЕС. Они представили свои предложения об участии в ЕСБР, чтобы ЕС учитывал их при планировании своих операций. Однако суммарный вклад этих 15 европейских стран, мало что может реально добавить к боевым возможностям ЕСБР. И дело даже не в столько в их малой численности (за исключением Турции вклад остальных имеет скорее символическое значение), сколько в разрыве по уровню технического оснащения и проблеме оперативной совместимости.
Хотя многие конкретные детали ЕСБР подлежат уточнению, общий замысел состоит в том, чтобы обеспечить самостоятельность ЕС в выборе механизмов урегулирования конфликтов, который не обязательно будет совпадать с мнением Вашингтона, создать потенциал, позволяющий ЕС проводить операции по реагированию на международные кризисы без участия США и НАТО. В то же время ЕС не собирается отказываться от американской помощи в проведении "европейских" операций, тем более что в обозримом будущем его возможности вести боевые действия вдали от тыловой инфраструктуры НАТО будут во многом определятся поддержкой военно-техническими ресурсами США.
ЕС не располагает возможностями, чтобы действовать самостоятельно в масштабных конфликтах в стратегически и экономически важных для себя районах, и такая ситуация сохранится в обозримом будущем. В странах ЕС 1,8 млн. человек под ружьем, но они не способны проводить длительные операции (продолжительностью в несколько лет) численностью более 40 тысяч человек. Европа тратит на военные нужды две трети от уровня оборонных расходов США, а ее удельный вес в военном потенциале НАТО составляет только 10-20%. По оценкам многих западных военных аналитиков, ЕС в рамках нынешних военных расходов его участников не сможет достичь целей, которые определены для европейского военного потенциала. Установленные параметры европейских сил могут быть пересмотрены скорее в сторону увеличения, чем понижения, ведь ЕС будет политически затруднительно расписаться в неспособности добиться заявленной цели. Однако существенный рост ассигнований на оборону едва ли возможен без экстраординарной мотивации, без необходимости для ЕС реагировать на крупный международный кризис.
Появление на рубеже XXI века планов консолидации военных ресурсов в рамках ЕС вызвано стремлением объединенной Европы ослабить зависимость от США, которая становится преградой для ее самостоятельной политики в определении европейского порядка. Войны на Балканах в 1990-е годы показали неспособность европейских держав положить конец конфликтам в регионе без американского участия. Страны ЕС, не имея собственных достаточных сил для проведения операций по урегулированию подобных кризисов, были вынуждены подчиняться американской стратегии. Нежелание мириться с подчиненной ролью и обнаружившиеся пробелы в военных возможностях явились движущим мотивом пересмотра взглядов ЕС на свою роль в сфере безопасности, ускорили формирование общей политики безопасности обороны.
Реакция США на оборонные амбиции объединенной Европы с самого начала была сдержанной по форме, но критичной по содержанию. Вашингтон видит в них потенциальный источник размежевания в западном сообществе, угрозу переключения ресурсов Западной Европы с инвестиций в НАТО на создание собственной автономной структуры безопасности, пусть и без формального отделения от НАТО. Изменение природы Европейского Союза, берущего на себя решение военных задач, тенденции европейской интеграции, ведущие к образованию федеративного объединения государств Европы, заставляют США по-новому оценивать возможности влияния ЕС в вопросах безопасности. Они интуитивно чувствуют, что новая роль, к которой стремится ЕС, способна существенно изменить сам характер атлантического альянса.
Выбор стран ЕС в пользу создания самостоятельного военного потенциала, заявленное право на проведение операций по урегулированию международных кризисов без участия НАТО означают кардинальное изменение всей структуры безопасности Запада. Перспектива размывания натоцентристской однополярности в Европе не устраивает США, поэтому они поддерживают европейскую интеграцию лишь в тех пределах, пока ЕС признает верховенство НАТО в вопросах обороны и безопасности и не угрожает сохранению атлантического альянса в качестве ведущей военно-политической организации Запада.
Если в первое десятилетие после окончания "холодной войны" тезис о верховенстве НАТО был в основном направлен против попыток (в частности, России) найти альтернативу западным институтам в лице общеевропейских и воспрепятствовать расширению первых, то теперь в качестве главного адресата явно просматривается Европейский Союз с его попытками создать свои собственные силы быстрого развертывания, а вместе с ними фактически самостоятельный центр политического влияния в западном сообществе. По мнению США, европейская политика в сфере обороны и безопасности должна быть вкладом в коллективные возможности Запада, основана на совместном планировании и тесных политических консультациях между НАТО и ЕС; она должна также обеспечивать максимально возможное участие в оборонной деятельности ЕС тех членов НАТО, которые в ЕС не входят.4 Отношение США к формированию общей европейской политики обороны и безопасности противоречиво. С одной стороны, они всегда призывали союзников взять на себя большее бремя по обеспечению оборонных потребностей западного альянса. Чем больше расширяется финансовый и технологический разрыв между США и Европой, тем выше риск стратегического размежевания между ними, - это один из аргументов Вашингтона, выражающий его недовольство недостаточным вкладом союзников. С другой стороны, США не могут исключить в будущем вариант трансформации ЕС в конкурирующую с НАТО структуру. Если европейцы согласились бы нести такое же финансовое, военное и стратегическое бремя как и США, исчезла бы сама основа американского лидерства в НАТО, поскольку тогда Европа стала бы военной силой равновеликой Соединенным Штатам и, следовательно, независимой от них.
Фундаментальным интересам США соответствует обретение европейскими союзниками способности взять на себя урегулирование кризисов и действовать эффективно в тех случаях, когда Соединенные Штаты не хотят вмешиваться в них военным путем. Это основная причина, почему в 1994 г. Вашингтон согласился с формированием "европейской оборонной идентичности" в рамках атлантического альянса. США хотят иметь некоторую свободу политического маневра в отношении европейских кризисов - возможность устраниться от военного участия в их разрешении, сохраняя политический контроль над действиями союзников. Однако перспектива превращения ЕС в самостоятельный центр силы и влияния лишит США преимуществ, которые могло бы дать им невмешательство в конфликты и которые они получают от контроля над урегулированием кризисов через институциональные механизмы НАТО. Вашингтон опасается, что выгоды от неучастия в миротворческих операциях могут быть перечеркнуты потерей политического влияния в управлении европейскими делами. Подобная логика обязывает США к военному вмешательству в урегулирование всех сколько-нибудь серьезных европейских кризисов, чтобы оставаться участником принятия решений европейской политики.
С приходом администрации Дж.Буша позиция США в отношении "европейской обороны" ужесточилась. У нее есть опасения, что создание Евросоюзом сил "европейской обороны", стремление европейцев обозначить таким способом свою идентичность подрывают саму основу атлантического альянса, создают нестабильность и могут девальвировать роль НАТО. Судя по высказываниям министра обороны Д.Рамсфелда и ряда других ключевых фигур в администрации Дж.Буша, США не будут лояльно относиться к укреплению военной роли ЕС, если он решит действовать без согласования с Вашингтоном.5 Администрация Дж.Буша считает свою позицию в споре с союзниками вокруг НПРО достаточно аргументированной, чтобы отказываться от критики идеи "европейских сил" в обмен на лояльность Европы в отношении создания этой системы обороны. Высказывания представителей администрации США относительно оборонных амбиций ЕС демонстрируют, что Вашингтон вынужден маневрировать между различными и не всегда совместимыми друг с другом установками. С одной стороны, он заявляет о необходимости более сбалансированного распределения бремени между США и европейскими союзниками в обеспечении общих интересов безопасности Запада, с другой - демонстрирует неприятие того, чтобы военные возможности Европы наращивались вне американского контроля.
В выступлениях архитекторов американской внешней политики содержится предупреждение союзникам, что им необходимо осторожно обращаться с "европейской оборонной идентичностью", так как она может быть неправильно истолкована в США: если возникнет впечатление, что Европа стремится создать свой собственный военный союз вне НАТО или уменьшить роль Америки в европейских структурах безопасности, это будет только на руку сторонникам изоляционизма в США, в том числе в конгрессе.
Подтверждение своим подозрениям США видят в приложении к подписанному 26 февраля 2001 г. в Ницце договору между странами ЕС, которое предусматривает, что Европейские силы при проведении операций будут находиться "под политическим контролем и стратегическим управлением ЕС". Согласно Ниццскому договору эти функции возложены на Комитет по политике и безопасности, который является стержнем военно-политического механизма ЕС. Другое приложение Ниццского договора предусматривает, что вся командная вертикаль, которая будет определена для конкретной военной операции ЕС в ходе консультаций между двумя союзами, должна оставаться под политическим контролем и стратегическим руководством Европейского Союза до ее полного завершения. Однако конкретные соглашения по вопросу взаимодействия НАТО и ЕС при проведении операций под эгидой Евросоюза еще не достигнуты.
Вашингтон настороженно относится к углублению интеграции в ЕС, ведущему к формированию политического союза ("Соединенных Штатов Европы"), ибо логика такого объединения рано или поздно неизбежно поставит вопрос об общей обороне входящих в него стран и создаст конкуренцию НАТО, которая является основным инструментом американского влияния в Европе. Он отклоняет концепцию трансформации атлантического партнерства в области безопасности в двухполюсную систему США - ЕС, где европейские союзники выступали бы единым блоком, а не в своем индивидуальном качестве членов альянса как сейчас. По его убеждению, реализация европейской "оборонной идентичности" не должна вести к обособлению Европы от сложившейся системы трансатлантических связей, формированию в НАТО отдельной группировки стран ЕС ("закрытого клуба европейцев").
США заявляют о поддержке оборонной интеграции Европы, но на определенных условиях: Евросоюз не должен создавать отдельный от НАТО механизм военно-стратегического планирования; формируя свой оборонный потенциал, должен придерживаться принципа транспарентности по отношению к США и атлантическому альянсу, не допускать дублирования структур и сил НАТО и не дискриминировать шесть европейских стран НАТО, которые не входят в ЕС; приоритеты военного строительства объединенной Европы должны согласовываться с задачами НАТО.6 Сейчас эти приоритеты в целом совпадают, однако нет гарантий, что эта ситуация сохранится и в будущем, тем более, что в вопросе о ПРО разногласия уже отчетливо проявились. К тому же Вашингтон считает, что для ЕС достаточно структуры ограниченной компетенции, которая занималась бы разработкой операций применительно лишь к межэтническими и другим конфликтам низкой интенсивности, в которых альянс предпочтет не участвовать.
Условия поддержки администрацией Дж.Буша европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО) и создаваемого Евросоюзом собственного военного потенциала были сформулированы министром обороны Д.Рамсфелдом на сессии Совета НАТО 7 июня 2001 г. в Брюсселе и получили отражение в Гетеборгской декларации США-ЕС, принятой на двустороннем саммите спустя неделю: ЕПБО должна укреплять безопасность трансатлантического сообщества, а не только объединенной Европы; создаваемые европейские силы должны действовать не только в интересах ЕС, но НАТО, увеличивая боевые возможности альянса; НАТО должна иметь право "первого отказа" - военные операции ЕС возможны лишь в случае, когда альянс не участвует в данном конфликте; в ситуациях, когда затронуты интересы альянса, проведение этих операций должно осуществляться при тесной координации с НАТО (принцип транспарентности); военное планирование ЕС должно осуществляться в НАТО; в операциях ЕС должно быть обеспечено самое широкое участие европейских стран НАТО, которые не входят в Евросоюз. С некоторыми из этих условий ЕС в принципе согласен, другие являются либо предметом споров между сторонами, либо трактуются ими по-разному.
В сравнении с позицией предыдущей администрации, которая была сформулирована в виде "трех нет" тогдашним госсекретарем М.Олбрайт, условия американской поддержки военных планов ЕС с приходом республиканцев кардинально не изменились. Однако в их постановке появились новые акценты, которые свидетельствуют о более жестком подходе и меньшей склонности идти на уступки со стороны администрации Дж.Буша по сравнению с позицией ее предшественников. Они означают, что США признают лишь за собой право выбора действовать самостоятельно или в рамках альянса, по сути отказывая в нем европейским союзникам. Подобный подход обосновывается гораздо большим американским вкладом в боевой потенциал НАТО в сравнении с Европой.
Вашингтон стремится сохранить контроль над европейской интеграцией в сфере обороны и безопасности, а если европейская военная политика будет формироваться в рамках ЕС, тем более если она не будет предполагать обязательного согласования с НАТО, то эта задача сильно усложнится для Вашингтона, ведь наиболее эффективным механизмом управления европейскими союзниками является НАТО. Правда, у США есть и другие рычаги влияния, которые связаны с военно-технической зависимостью Европы.
Вашингтон видит, что многое из того, что страны НАТО наметили достичь в рамках Инициативы по оборонному потенциалу, которая была одобрена на саммите альянса в апреле 1999 года, ЕС собирается делать в процессе создания своих сил быстрого реагирования. Такое дублирование укрепляет подозрение США, что для ЕС чисто европейские интересы начинают превалировать над интересами атлантического альянса. Хотя НАТО и ЕС пытаются устранить ненужное дублирование в своих оборонных усилиях - для этого специально создана совместная рабочая группа - Евросоюз оставляет за собой право на самостоятельность в принятии решений, касающихся определения параметров своих сил, оценки, осуществления мониторинга и мер для их достижения.
НАТО - ЕС: поиск баланса интересов
После завершения "холодной войны" потребность европейских союзников в американских гарантиях безопасности снижается, и это неизбежно побуждает Европу к пересмотру в свою пользу компетенции в принятии решений западным альянсом. Однако в НАТО такому перераспределению полномочий препятствует то, что альянс опирается на американскую военную мощь и что в него входят шесть европейских стран, не являющихся членами Евросоюза. Поэтому "европеизация" европейской безопасности это прежде всего расширение возможностей и повышение роли ЕС, а не только "европейской опоры" НАТО. Франция и ряд других западноевропейских стран считают, что ЕС должен создать свой потенциал, позволяющий проводить без участия США весь спектр военных операций за исключением тех, где в силу вступают обязательства по коллективной обороне.
Сохранение главенствующей роли НАТО в Европе является для США приоритетной задачей, которой подчинено налаживание взаимодействия между атлантическим альянсом и ЕС. Не случайно, что в нынешней стратегической концепции НАТО (принята в апреле 1999 г.) упор делается на обязательствах по коллективной обороне и неоднократно подтверждается ключевая роль интегрированной военной структуры блока в их осуществлении. Во всех случаях "европейская идентичность в области обороны и безопасности" упоминается в ней с добавлением - "в рамках альянса". Это недвусмысленно говорит о том, что для США приемлема лишь сравнительно ограниченная самостоятельность европейских союзников в вопросах военной политики.
ЕС вынужден исходить из того, что основные военные ресурсы Европы сосредоточены в НАТО, и в этих условиях ему сложно осуществлять свои замыслы, касающиеся европейских сил, так, чтобы не вступать в соперничество с альянсом. Однако он не хочет, чтобы разногласия с США переросли во взаимное отчуждение. Наиболее острые положения, которые Вашингтон мог бы трактовать как претензии европейских союзников на полную самостоятельность в оборонных делах (в частности, прямое указание на то, что решения по использованию ЕСБР будут приниматься ЕС без участия НАТО), по настоянию Великобритании были исключены из итогового документа саммита ЕС в Ницце. В нем было зафиксировало, что НАТО остается основой коллективной обороны своих членов и будет продолжать играть важную роль в урегулировании кризисов.
Вашингтон и европейские союзники делают попытки достичь компромисса. США обещают поддержку усилиям ЕС взять на себя большую ответственность в вопросах урегулирования кризисов, если он согласится с американскими условиями. Президент Дж. Буш заявил о своей принципиальной поддержке ЕСБР, но при условии, что силы ЕС не будут подрывать единство атлантического альянса. Вашингтон связывает свою поддержку европейским силам с их "вписанностью" в НАТО и отказом ЕС от самостоятельного военно-стратегического планирования.
США предостерегли европейцев, что создание автономного военного потенциала Евросоюза может вызвать распри и соперничество в западном альянсе, подорвать эффективность союзнического взаимодействия. Им удалось получить от союзников предварительное согласие на то, что Европейские силы не будут нарушать сложившегося в НАТО механизма принятия решений. На саммите ЕС - США в Гетеборге 14 июня 2001 г. стороны согласовали компромиссную формулировку, правда она не носит окончательного характера: США "приветствуют усилия ЕС по наращиванию своих возможностей в деле кризисного регулирования, в том числе путем военных операций, там где НАТО в целом не задействована". Это будет достигаться при "полной координации с НАТО, там где интересы НАТО затронуты, при соблюдении взаимной транспарентности с НАТО и при максимально возможном участии европейских союзников, не входящих в ЕС".7 В докладе о европейской политике безопасности и обороны, представленном на саммите Евросоюза в Гетеборге (июнь 2001 г.), отмечается: "ЕС преисполнен решимости создать автономный потенциал принятия решений и - там где НАТО в целом не задействована - развертывания и проведения военных операций по реагированию на международные кризисы".8 Как видно, в документах саммита США - ЕС и Гетеборгской встречи лидеров ЕС акценты расставлены по-разному. Правда, нынешняя концепция ЕСБР не предполагает создания "европейской армии": выделение национальных ресурсов для проведения операций является суверенным решением каждой страны ЕС, а основой коллективной обороны государств Евросоюза, входящих в НАТО, остается атлантический альянс. Однако подобные заверения не развеяли опасения администрации Дж.Буша, которая склонна видеть в них попытку скрыть истинные амбиции объединенной Европы.
За предостережениями США о необходимости избегать дублирования между ЕС и НАТО, как и за требованиями не допускать дискриминации и разъединения, когда этого избежать по крайней мере частично никак не удастся, скрывается оппозиция самой идеи европейской самостоятельности в области обороны и безопасности. Способность Европы самостоятельно действовать в сфере безопасности и необходимые для этого механизмы неизбежно создадут некоторое дублирование - идея "европейской обороны" не может без этого материализоваться. В 2001 г. в качестве постоянных структур ЕС начали функционировать Комитет по политике и безопасности (КПБ - главная руководящая структура союза в области безопасности и обороны), Военный комитет, Военный штаб.
США стремятся сохранить за НАТО верховенство над ЕС в вопросах обороны и безопасности, а подобная иерархия не устраивает некоторых европейских союзников, прежде всего Францию. Если санкционирование использования европейских сил будет все же закреплено за Советом НАТО, как этого добиваются США, зависимость Европы от решений, принимаемых в Вашингтоне, сохранится даже при фактическом неучастии американцев в той или иной операции ЕС. НАТО дает возможность США осуществлять контроль над военной ситуацией в Европе, поскольку войска европейских союзников (за исключением Франции и в меньшей степени Великобритании) структурированы и развернуты так, что могут действовать только под командованием альянса, возглавляемым американцами. Европейские силы быстрого реагирования, которые создает ЕС, выпадают из этой схемы американского контроля. Поэтому США добиваются, чтобы "войска ЕС" не имели своего Генерального штаба и планирующих органов, а их роль выполняли соответствующие структуры альянса (Главное командование НАТО в Европе, которое традиционно возглавляет американский генерал).
Однако для Европы бессмысленно иметь независимые от США силы, если у нее не будет права на проведение самостоятельных операций. Принятие американских требований означало бы, что ЕС был бы отстранен от реального руководства ЕСБР, поскольку подход к военному планированию в НАТО основывается на выводах, которые США представляют союзникам по результатам собственного анализа и которые вовсе не являются плодом коллективных усилий. ЕС вынужден маневрировать, чтобы как-то обойти американские требования и в то же время снизить риск возникновения напряженности в отношениях с США.
Спор о подчиненности европейских сил говорит о назревающем соперничестве между НАТО и ЕС: США добиваются от союзников увеличения военного вклада, но в рамках альянса, тогда как объединенная Европа стремится расширить границы самостоятельных решений и действий в области безопасности. Эти разногласия препятствуют достижению соглашения о распределении ресурсов и полномочий между НАТО и ЕС, участии европейских союзников, которые не входят в ЕС, в принятии решений об использовании натовской инфраструктуры в его операциях, о выработке механизма консультаций для кризисных ситуаций, включая обмен разведданными.
ЕС считает необходимым, чтобы вопросы сотрудничества, транспарентности и диалога с НАТО регулировались постоянно действующим двусторонним соглашением. Его предложения предусматривают, что отношения между двумя союзами должны строиться на равноправной основе - данный принцип зафиксирован в приложении к Ниццскому договору, подписанному странами ЕС 26 февраля 2001 г. Однако США подобный подход не разделяют. Не случайно принцип равноправия двух этих союзов никак не отражен в стратегической концепции НАТО: альянс не дает гарантий ЕС, что тот будет иметь право гарантированного доступа к механизмам военного планирования НАТО, в том числе и в случае какого-либо международного кризиса. Любая из шести стран НАТО, которые не входят в ЕС, может прибегнуть к вето. К тому же нет никаких гарантий, что американские объекты и ресурсы, которые находятся в распоряжении НАТО, будут предоставляться ЕС в ответ на его просьбу, особенно когда США участвуют в разрешении кризиса в другой части мира.
НАТО согласилась, если будет консенсус между всеми ее участниками, предоставлять свои объекты и оперативные ресурсы, рассматривая каждый случай в отдельности, для операций ЕС, которые будут осуществляться без военного участия блока. Необходимость согласия всех стран НАТО по этому вопросу подчеркивается в стратегической концепции альянса (данное условие повторяется в нескольких ее разделах). Споры между НАТО и ЕС связаны не только с борьбой за влияние, но и с ограниченностью военных ресурсов. Между США и европейскими союзниками, в случае возникновения сразу двух или более конфликтов в различных регионах, могут возникнуть разногласия по поводу распределения военных ресурсов. Как отмечают западные аналитики, Западу повезло, что последний крупный кризис вокруг Тайваня (1996 г.) и война в Косово (1999 г.) не совпали по времени.
По мере нарастания трансатлантических дебатов США все больше акцентируют внимание на существенном отставании европейских союзников по техническому оснащению вооруженных сил. К возражениям Вашингтона, касающимся "европейской оборонной идентичности", добавился скептицизм в способности ЕС достичь заявленных целей. США сомневаются в том, что в обозримом будущем европейские силы способны расширить боевые возможности Запада: растущие военные амбиции Евросоюза находятся в противоречии с объективными возможностями европейских союзников - их военные расходы в последнее десятилетие постоянно снижались.
США - Европа: конец односторонней зависимости?
С распадом биполярности Западная Европа все больше проявляет нежелание довольствоваться подчиненной ролью в атлантическом альянсе и далее признавать за США исключительное право на определение коллективных интересов альянса. Однако в военно-стратегических вопросах эта тенденция имеют свою специфику: здесь европейские державы менее, чем в других аспектах безопасности, способны конкурировать с США. Хотя объединенная Европа все больше заявляет о своих глобальных интересах, ограниченность военно-силовых возможностей не позволяет ей оспаривать право США на лидерство в урегулировании крупных международных кризисов.
Особый статус США в отношениях с Западной Европой традиционно основывался на американских гарантиях безопасности. По мере обретения собственного военного потенциала и формирования "общей европейской политики обороны" потребность в таких гарантиях у ЕС будет снижаться, а значит постепенно девальвируется и роль военного присутствия США в регионе. Вашингтон не может не беспокоить подобная перспектива, пусть и не ближайшего будущего, ведь именно созданная в рамках НАТО военная инфраструктура является плацдармом для проецирования силы на европейском пространстве и в сопредельных регионах.
Формирование "европейской обороны" в рамках ЕС ставит США в положение, которое в многих аспектах является противоречивым, политически непривычным, требующим балансировки между различными, порой противоположными потребностями. Они не заинтересованы в том, чтобы европейские союзники освободились от американской зависимости в ключевых компонентах военной силы, не поддерживают идею автономизации Европы в сфере обороны. Сохранение своего доминирования США рассматривают как способ воспрепятствовать формированию неподконтрольного им силового полюса ЕС, альтернативы натоцентристской модели европейской безопасности.
Вашингтон беспокоит не сам факт создания европейских сил - они еще долгое время будут зависеть от американской поддержки и инфраструктуры НАТО - а стремление Европы к самоорганизации в сфере безопасности, которое ведет к ослаблению ее зависимости от США и созданию инструментов политики безопасности вне американского контроля. Администрация Дж.Буша настаивает на том, что ЕСБР должны быть доступны для использования альянсом и дополнять, а не подменять НАТО. Поскольку оперативные силы ЕС будут вынуждены опираться на военно-техническую инфраструктуру альянса, определение исходной структуры и ресурсов ЕСБР осуществлялось при активном участии НАТО. Это несколько ослабило подозрения США в том, что европейские союзники, входящие в ЕС, "перетягивают одело на себя".
Ряд факторов смягчает остроту американо-европейских противоречий в вопросе о "европейских силах". Во-первых, ЕСБР будут долгое время нуждаться в значительной военной поддержки США: по стратегическим компонентам военной силы ЕС не сможет быстро ликвидировать сильную зависимость от США (космическая разведка, военные спутники, высокоточное оружие, тяжелая военно-транспортная авиация дальнего действия, мобильные средства связи, тылового обеспечения и т.д.). Во-вторых, организационно "европейские силы" не будут представлять собой постоянную отдельную группировку, они могут быть использованы и в операциях НАТО, особенно в случае крупных конфликтов с участием альянса. В-третьих, значительный объем планирования для этих сил будет осуществляться в НАТО, особенно на первых порах. В-четвертых, военная доктрина ЕС неизбежно будет формироваться под влиянием концепций НАТО и американской военно-стратегической мысли. Практически все руководители военно-политических структур Евросоюза занимали посты в НАТО. В-пятых, альтернатива в виде возможности проведения военных операций под эгидой ЕС снимет остроту проблемы сохранения консенсуса при дальнейшем расширении НАТО, освобождает США и Европу от бремени непомерных уступок, давая им возможность действовать по своему выбору, когда по каким-либо причинам они не смогут прийти к общему решению. В то же время очень маловероятно, чтобы в какой-либо серьезной ситуации ЕС действовал вопреки интересам США.
На нынешнем этапе европейские державы вынуждены согласиться с тем, что любая кризисная ситуация, прежде чем за ее решение возьмется ЕС, должна быть рассмотрена НАТО. Европа еще не готова взять обеспечение своей безопасности полностью в свои руки: военный потенциал ЕС еще только создается, и долгое время этот союз будет иметь лишь частичную свободу действий без собственной инфраструктуры боевого и тылового обеспечения. Сама возможность эскалации любого кризиса в Европе или на ее периферии до значительных масштабов заставляет его учитывать подход США и воздерживаться от резких шагов, способных вызвать у них отчуждение.
Для стран ЕС фундаментом коллективной обороны остается НАТО. Они продолжают считать необходимым сохранение тесных отношений Европы с США в области обороны и для большинства из них неприемлемо формирование европейской политики безопасности, которая угрожала бы трансатлантическим связям. В силу зависимости от США в военно-технической области - не говоря уже о несформированности ЕС как сплоченного политического субъекта такой компромисс со стороны Европы представлялся неизбежным, однако едва ли он является ее последним словом. Фактор союзнической солидарности играет большую роль в трансатлантических отношениях, особенно в ситуации после террористического нападения на США 11 сентября 2001 года, но и он не может устранить имеющиеся противоречия и повернуть вспять долгосрочные тенденции движения ЕС к большей самостоятельности в сфере безопасности.
Олег ПРИХОДЬКО
-----------------
1 WWW. Rumsfeld Remarks to North Atlantic Council. June 7. - Washington File. 8 June. 2001.
2 WWW. Powell Opening Statement Before Senate Foreign Relations Committee. Washington File. 17 January 2001.
3 Francois Heisbourg, Nicole Gnesotto, Charles Grant, Karl Kaiser, Andrzej Karkoszka, Tomas Ries, Maartje Rutten, Stefano Silvestri, Alvaro Vasconcelos and Rob de Wijk. European Defence: Making It Work. Paris: Institute for Security Studies. Western European Union. Chaillot Papers. No.42. September 2000. - P. 80.
4 WWW. Powell, Swedish Foreign Minister On U.S.-EU Meeting March 6. Washington File. 6 March, 2001.
5 The Sunday Telegraph. 2001. March 19.
6 Stanley R.Sloan. The United States and European Defence. Paris: Institute for Security Studies. Western European Union. Chaillot Papers. No.39. April 2000. - P. 16-17.
7 WWW.whitehouse.gov. June 14, 2001. Goteborg Statement Of The United States Of America And The European Union.
8 Presidency Report to the Goteborg European Council on European Security and Defence Policy. - Press Release No. 9526/1/01. Brussels. 11 June, 2001.
