Реформа казначейской системы России проходит незаметно для большинства граждан, хотя Алексей Кудрин, возглавляя Минфин, сравнивал ее с Великой Октябрьской революцией. Почему финансовые власти во всем мире придают развитию казначейских систем большое значение, какой экономический эффект можно получить, разумно управляя федеральными средствами и какие риски это может создать для регионов, рассказал глава Федерального казначейства Роман Артюхин корреспонденту агентства Прайм Миле Кузьмич.
- Россия в этом году является председателем в организации Азиатско-Тихоокеанского сотрудничества (АТЭС) и в рамках этого председательства Федеральное казначейство организовало в Казани семинар по модернизации казначейских систем. Почему выбрана эта тема, неужели это такая глобальная проблема и какие достижения здесь Россия может предъявить миру?
- Можно сказать, что казначейские системы сейчас являются ядром всех систем управления публичными финансами в развитых странах, и в зависимости от уровня их развития, от уровня развития применяемых технологий мы можем судить о зрелости систем управления финансами в каждой стране.
Наши зримые успехи - это внедрение автоматизированной системы федерального казначейства, которая охватывает всех участников бюджетного процесса, как федерального уровня, так и субъектов федерации и муниципальных образований. Это электронное взаимодействие со всеми участниками бюджетного процесса. И это единый казначейский счет федерального бюджета.
- О едином казначейском счете речь идет давно, завершена ли эта работа, и в чем преимущество такой модели?
- Да, такая модель действует уже несколько лет. Но за последний отрезок времени мы начали извлекать из этой модели экономический эффект.
В 2008 году в пик кризиса благодаря единому казначейскому счету мы обеспечили ликвидностью банковскую систему. Единовременный объем размещения временно свободных средств на банковских депозитах в 2008 году у нас достигал около 900 миллиардов рублей. А в 2011 году - более 1 триллиона рублей. Мы заработали на этом более 18 миллиардов рублей в прошлом году. Такой экономический эффект показывает качество управления финансовой системой в целом.
- С 1 июня 2012 года вступают в силу новые правила размещения временно свободных бюджетных средств на депозитах коммерческих банков. Что изменится с 1 июня и как это соотносится с планами Минфина сокращать использование этого инструмента?
- Постановление правительства РФ изменило порядок размещения временно свободных средств на депозиты. Оно предполагает более современные рыночные механизмы размещения через биржу. Это инструмент, который должен быть в арсенале финансовых менеджеров. Он может быть "спящим", или может активно использоваться в зависимости от ситуации, которая будет складываться. Но мы должны создать механизм, который позволял бы очень оперативно при наличии указаний со стороны того же министерства финансов по согласованию с Центральным банком проводить такое размещение.
Аккумулирование денег на казначейском счете нельзя рассматривать исключительно как самоцель. Надо чтобы они выходили в экономику. Эта тема не обсуждалась в рамках АТЭС, но, например, по стандарту европейских казначейств, сумма на счете должна быть минимальной. Порядка 100 тысяч евро, остальное - в размещении. Но для этого требуется совершенствовать систему управления ликвидностью и иметь все инструменты - для размещения и для привлечения ликвидности.
Ориентир должен быть на краткосрочные размещения внутри года, потому что миссия казначейств - краткосрочное управление ликвидностью. А если говорить о предоставлении кредитов субъектам - то до 30 дней. Долгосрочные операции - это не задача Казначейства, это прерогатива Минфина.
- В начале года вы перечислили субсидии бюджетным учреждениям в квартальном объеме, возник дефицит, и чтобы не допустить остановки финансирования - вы использовали остатки средств бюджетных распорядителей на счетах казначейства. В начале каждого квартала ситуация будет повторяться? Вы намерены что-то делать с такой цикличностью, или это нормально?
- Это нормально. По нашей оценке, внутри одного месяца возможен дефицит, расходы превысят поступления, как и было запланировано. Способность финансовых властей справляться с такими ситуациями показывает наше искусство управления ликвидностью: благодаря нормам, которые заложены у нас в законе о бюджете, мы, по сути, осуществляем "подметание" остатков не только со счета федерального бюджета, но и со счетов бюджетных учреждений, направляя их на финансирование текущих обязательств. Это соответствуют лучшим бюджетным практикам.
- На уровне региональных бюджетов действует такая же схема?
- На региональном уровне все немножко сложнее. Если сейчас, мы смело заявляем, что на федеральном уровне рисков неоплаты обязательств бюджетных учреждений нет, потому что у нас продуманная система управления ликвидностью, кассового прогнозирования, законодательные нормы все установлены, то для бюджетных учреждений субъектов федерации и муниципалитетов таких норм не существует. Необходим выпуск нормативного акта Минфина, который бы учел все риски.
Надо создавать инструменты, которые позволили бы финансовому органу субъекта федерации самостоятельно видеть всю информацию о своих обязательствах, о том, когда они возникают, и когда должны быть оплачены. Иначе на уровне регионов и муниципалитетов можно дискредитировать всю систему, создать риски неисполнения обязательств.
Сейчас Минфин России работает над выработкой общих правил консолидации средств со счетов региональных и муниципальных бюджетов на единый счет соответствующего бюджета.
- Когда они будут приняты?
- Все субъекты просят как можно быстрее. Мне трудно прогнозировать, надеюсь, в первом полугодии этого года. Тянуть больше нельзя, потому что ситуация у муниципалитетов не очень хорошая: если общая сумма субсидий, предоставляемых бюджетным учреждениям из федерального бюджета, не превышает 1 триллиона рублей, то есть это максимум 10% от объема федерального бюджета, то на уровне субъектов федерации и муниципалитетов она может доходить до 50% бюджетов.
- А в случае, если ликвидности региону не хватит, он воспользуется бюджетным кредитом? Вы сказали о краткосрочных кредитах до 30 дней, поясните, о чем речь.
- В этом году мы отрабатываем технологию в тестовом режиме в ряде субъектов Российской Федерации по предоставлению кредитов на подкрепление ликвидности. Мы рассчитываем, что этот инструмент будет введен поправками в Бюджетный кодекс, и со следующего года, исходя из той ситуации, которая будет складываться, мы сможем предоставлять такие краткосрочные кредиты - до 30 дней для тех субъектов федерации, которые не осуществляют размещение средств на депозитах в банках. Стоимость кредитов будет предусмотрена законом о бюджете - предполагается, что в размере одной четвертой ставки рефинансирования ЦБ.
Этот инструмент мы создаем в совокупности с другими инструментами управления ликвидностью в части предоставления субсидий и субвенций субъектам федерации. Сейчас все субсидии и субвенции предоставляются авансовым способом: есть статья в бюджете и средства перечисляются. Мы говорим о том, что авансовый метод здесь неприменим, потому что остатки на счетах субъектов, по нашей оценке, составляют 250-300 миллиардов рублей целевых средств, которые должны работать на едином казначейском счете федерального бюджета.
Вместо этого механизма мы сможем давать механизм подкрепления ликвидности за счет кредитов из федерального бюджета.
- Возвращаясь к модернизации казначейских систем, какие еще основные изменения вас ждут в ближайшие годы?
- Ключевой проект для Минфина России на следующую четырех-пятилетку - это электронный бюджет. Это кровеносная система XXI века. Это безбумажные технологии, это однократный ввод данных, это быстрота обработки информации, это единая база данных или несколько баз данных, которые сопряжены друг с другом, это портальные решения, ориентированные на гражданина. Без этого мы дальше двигаться не можем. Электронный бюджет не является исключительной инициативой Минфина - это объективный закономерный этап развития систем управления финансами во всех странах без исключения - об этом говорят все наши коллеги в странах АТЭС и в Европе.
В этом году нам предстоит решить несколько задач. Во-первых, ввести единые классификаторы. Многие информационные системы сейчас говорят на своих языках: у казначейства это бюджетная классификация, а в системе госзакупок, например, она не используется. Мы должны подумать, какие классификаторы будут базовыми.
- Министр финансов Антон Силуанов говорил о том, чтобы бухгалтерский учет бюджетных организаций передать в Федеральное казначейство. Это тоже часть работы над электронным бюджетом?
- Да. Мы предполагаем перейти от учета исполнения бюджета на основе модифицированного кассового метода к учету на основе метода начислений. Такая система облегчит деятельность бюджетных учреждений. Потому что бухгалтерский учет - это действительно дорогое удовольствие, требующее знания огромного количества массива правил бухгалтерского учета, огромного количества технических деталей. Не должно требоваться от работника медицинского или образовательного учреждения знание бухгалтерских записей. В идеале он должен знать экономическую операцию, экономическую сущность того, что он делает. А уже бухгалтерский учет является системой, которая автоматически отражает эту экономическую сущность на счетах бухгалтерского учета.
- Это облегчит жизнь бюджетных организаций, но усложнит ее вам. Потребуется расширение штата?
- Мы заявляем ответственно - дополнительной численности под все наши инициативы не требуется.
- Когда это будет реализовано?
- В следующем году мы намерены взять несколько министерств и ведомств: во-первых, сами себя и ведомства, которые готовы будут войти в систему. Это будут учреждения здравоохранения и образования. На их примере будем дальше систему развивать. Я так прогнозирую, что следующий год - это год пилотного внедрения, а уже 2014-2015 годы - это годы перевода в "промышленную эксплуатацию". Нужно понимать, что весь процесс займет не менее 3-4 лет.
- Базовыми принципами управления финансами являются прозрачность и эффективный контроль. Многие эксперты говорят, что для этого необходимо развивать безналичные расчеты, ограничивая наличное обращение. Как вы оцениваете предложения по законодательному ограничению наличных платежей, нужны ли они?
- Казначейство еще 3-4 года назад ставило перед собой такую задачу: ограничение количества наличного обращения в секторе государственного управления. Благодаря деятельности казначейства мы смогли уровень безналичных платежей поднять с менее 50% несколько лет назад до 75-80% сейчас. Это на федеральном уровне.
К сожалению, уровень наличного обращения в субъектах федерации очень высокий. Есть такие, как республика Татарстан - там, конечно, уровень наличных выплат из бюджета невысок, потому что развита банковская система, проводится осмысленная политика по качественному управлению. Но в некоторых субъектах федерации уровень наличных расчетов очень высокий.
Я думаю, что законодательные ограничения заслуживают обсуждения. Но этот вопрос выходит за рамки компетенции казначейства. Нужно посмотреть по всем направлениям, где сохраняются наличные расчеты: это зарплатные проекты и социальные выплаты. То есть расчеты государства с гражданами. Здесь нужно искать конкретные механизмы, в том числе общедоступные. Что касается платежей бизнесу - там уже нет наличных платежей.
