Более двух миллионов человек проживают на землях природоохранных территорий в России, часто в связи с этим возникают конфликтные ситуации – права людей и задачи охраны природы оказываются в противоречии. Заслуженный эколог России, советник генерального директора АНО "Дальневосточные леопарды" Всеволод Степаницкий в интервью РИА Новости рассказал о причинах и способах разрешения гражданских конфликтов в заповедниках, о наплыве туристов в Русскую Арктику и бедственном положении северного оленя и сайгака в России. Беседовала Наталья Парамонова.
— По оценкам профильного департамента Минприроды, около двух миллионов россиян проживает на заповедных территориях или рядом с ними. В Минприроды также говорили о спорных и конфликтных ситуациях, которые необходимо решать на уровне законодательства. Почему вопрос об изменении законодательства встал именно сейчас, раньше не было таких конфликтов?
— Вопрос обсуждается уже не первый год, и все больше людей понимает необходимость минимизации социальных конфликтов вокруг особо охраняемых природных территорий (ООПТ) путем корректировки законодательства. Столетняя практика заповедного дела в России позволяет сделать вывод: без широкой поддержки государственных институтов и общества система ООПТ будет неустойчива и не сможет эффективно выполнять поставленные задачи. Мировая практика охраны природы этот постулат также подтверждает.
Однако одним из препятствий на пути достижения широкой общественной поддержки ООПТ является нарастающий вал конфликтов, связанных с нахождением в границах ООПТ населенных пунктов, включенных в их состав в разные годы и десятилетия. Сегодня населенные пункты имеются на территориях 23 национальных парков, 18 заповедников, 12 федеральных заказников, а также значительной части природных парков (а их в стране свыше 90) и ряда иных ООПТ регионального значения. Все они в разные годы были включены в границы заповедных территорий.
Наибольший резонанс эти конфликты получили на ООПТ федерального значения, в первую очередь в национальных парках. Ключевые причины таких конфликтов — положения законодательства, которые существенно ущемляют интересы граждан, проживающих на их территориях. Причем ряд запретов и ограничений появился отнюдь не в годы создания первых национальных парков в 80-х и первой половине 90-х годов и не с принятием в 1995 году Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", а именно в последнее десятилетие.
Речь, в частности, идет о таких положениях законодательства, как ограничение оборотоспособности земельных участков в границах населенных пунктов на ООПТ. Например, наложен законодательный запрет на предоставление в населенных пунктах на территориях национальных парков земельных участков для индивидуального жилищного строительства. При этом на территории парков существуют жилые поселки, где люди должны иметь право строить себе дома на своих участках.
Еще один законодательный казус – разрешение на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства (даже в населенных пунктах) можно получить только в Москве в Минприроды России, во всех же других населенных пунктах страны за этими разрешениями обращаются в орган местного самоуправления. Те есть если в селе Кырен Тункинского района Бурятии, где находится Тункинский национальный парк, задумают реконструировать здание школы, за разрешениями придется обращаться в Москву.
Из этой же области – требование о рассмотрении только в Москве уведомлений о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилого дома. Вся процедура согласований сопровождается неоправданными неудобствами для граждан.
Или вот — проведение обязательной государственной экологической экспертизы для объектов капитального строительства, в том числе расположенных в населенных пунктах. То есть если в городе Кириллове – райцентре Вологодской области, расположенном в границах нацпарка "Русский Север", задумают возвести корпус больницы, то необходимо проведение на федеральном уровне экологической экспертизы проектной документации, в то время как в соседнем райцентре – городе Белозерске – этого не потребуется.
Что особенно важно, практика многолетнего ущемления интересов местного населения, проживающего на ООПТ, путем введения перечисленных запретов и административных барьеров, не играет существенной природоохранной роли. Однако она создает социальную напряженность, работает на дискредитацию идеи территориальной охраны природы и идет вразрез с задачей обеспечения действенной общественной поддержки ООПТ как объектов национального достояния.
— Какие решения предлагаются?
— За последние годы неоднократно обсуждалось предложение внести в законодательство изменения, дающие возможность исключить населенные пункты из состава нацпарков и других ООПТ.
На первый взгляд, это простое решение может сработать. Однако эти инициативы не были поддержаны весомой частью экспертного экологического сообщества. Во-первых, формат пространственно-территориального управления по модели "дырка в сыре" далек от идеала и влечет за собой ряд негативных последствий, включая новые правовые коллизии и проблемы с осуществлением экологического контроля.
Во-вторых, в состав целого ряда национальных парков населенные пункты входят отнюдь не потому, что парки проектировали идиоты. Наоборот, в конце 80-х и начале 90-х годов этим занимался ныне канувший в лету институт Росгипролес, в составе которого была высокопрофессиональная команда проектировщиков национальных парков.
Например, в состав того же национального парка "Русский Север" в Вологодской области (а он сегодня стал примером негативной реакции местного населения и муниципальных властей на вхождение в состав национального парка) населенные пункты были включены из соображений концептуального характера. Ведь в перечень основных задач национальных парков входит также сохранение культурного наследия. Это и памятники истории и культуры, объекты русского зодчества и неразрывно связанные с ними культурные ландшафты. И все это великолепие историко-культурного наследия русского Севера сосредоточено в границах населенных пунктов. Если их вырезать, в парке останутся участки типичных для Вологодчины таежных лесов, конечно, имеющих ценность, но в национальном масштабе особо ничем не знаменитых.
— Судя по тому, что вы сказали, найти решение этой проблемы сложно?
— Нет, это не так. Более того, имеется достаточно простое альтернативное решение, позволяющее без изменения границ и площадей, без нарушения территориальной целостности национальных парков, без доведения до абсурда самой идеологии национальных парков полностью снять правовые причины, порождающие конфликты с населением, проживающим в границах этих ООПТ. Для этого необходимо одним федеральным законом внести в четыре законодательных акта (федеральные законы "Об особо охраняемых природных территориях" и "Об экологической экспертизе", Земельный кодекс, Градостроительный кодекс) изменения в лаконичной редакции, которые упразднят ряд необоснованных ограничений, в первую очередь для действующих в границах населенных пунктов, включенных в состав национальных парков и иных ООПТ. Таким образом, в пределах населенных пунктов в границах национальных парков в основном будет тот же режим природопользования и порядок регулирования земельно-имущественных отношений, что и в других населенных пунктах соответствующих регионов, не входящих в границы ООПТ.
Если пойти именно по этому пути, то не потребуется фрагментировать территории национальных парков и других ООПТ, менять их площадь и конфигурации, выводить из юрисдикции национальных парков объекты историко-культурного наследия и культурные ландшафты; сохранится возможность осуществления общего экологического контроля на территории населенных пунктов силами госинспекторов по охране окружающей среды национальных парков (не стоит забывать, что экологические правила и нормы общего характера действуют во всех населенных пунктах страны); исчезнут правовые основы, дающие повод для социальных конфликтов, связанных с действительно дискриминационным положением граждан, проживающих на особо охраняемых природных территориях.
— Когда говорят о социальных конфликтах вокруг заповедных территорий, нередко приводят примеры ущемления интересов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Насколько такие конфликты разрешимы?
— Такие конфликтные ситуации время от времени действительно возникают. Но, на мой взгляд, причины конфликтных ситуаций с коренными малочисленными народами упираются не в изъяны законодательства, а в первую очередь в необдуманную политику управления конкретными ООПТ, включая неумение или нежелание отдельных руководителей соответствующих госструктур наладить партнерство с местным населением.
Практика показывает, что конфликтов с коренными жителями можно избежать, если на управленческом уровне по-другому к этому подходить. В основном все известные мне конфликтные ситуации (их в целом по стране не так много) связаны с глупостью, которая была допущена на управленческом уровне: неудачно спроектирован парк, нелепо определены его границы, функциональное зонирование проведено неграмотно, а окончательно усугубляет дело отсутствие конструктивного диалога с местными жителями.
В то же время мы можем видеть и примеры позитивных подходов к этой проблеме. Например то, что сейчас происходит в национальном парке "Бикин", созданном в 2015 году. За придание "Бикину" статуса национального парка много лет билось профессиональное экологическое сообщество и в Приморском крае, и в центре. И немалая часть местных жителей данное начинание поддерживало, понимая, что это реальная альтернатива избежать лесопромышленного освоения территории. Правда, создание парка пришлось не по душе не удэгейцам, а некоторым местным "авторитетам", постепенно теряющим статус "хозяев тайги" и подпитывающих попытки (довольно бесплодные) борьбы с парком.
Вся концепция национального парка "Бикин" направлена как на сохранение биологического и ландшафтного разнообразия, так и на обеспечение условий для сохранения традиционного уклада жизни удэгейцев и иного коренного населения. И исключительно конструктивную роль в этом сегодня играет АНО "Центр "Амурский тигр", реализуя достаточно масштабные социальные проекты в селе Красный Яр, позволяющие местному населению видеть реальные изменения к лучшему, ставшие возможными именно в связи с созданием национального парка, играющего сегодня роль драйвера социально-экономического развития национальных сел.
Впрочем, есть и целесообразность внесения некоторых поправок в действующее законодательство. Например, при создании в районах проживания коренных малочисленных народов новых национальных парков предусмотреть возможность отказа от их функционального зонирования (придание некоторым зонам высокого природоохранного статуса с запретом посещения — прим. ред.). Иногда таковое не имеет особо значимой природоохранной роли, но при этом является яблоком раздора с местным населением. В этом случае стоит сделать закон более гибким.
— Часто поднимается вопрос о развитии туризма в Арктике. Не думаете ли вы, что наплыв туристов может повредить уникальной природе?
— Для начала — не стоит всерьез говорить о наплыве туристов в Арктику. Это все-таки труднодоступная территория, это не побережье Байкала. Грядущие вереницы автобусов с гостями, в том числе иностранными, здесь пока не просматриваются.
Возьмем тот же национальный парк "Русская Арктика". В 2018 году его посетили 1100 туристов. Можно, конечно, считать для этого парка наплывом три тысячи или пять тысяч посетителей, но сотни тысяч и тем более миллионы туристов нашей Арктике явно не грозят.
В то же время в мире накоплен значительный позитивный опыт развития туризма в таких экологически хрупких районах, как Галапагосы или Антарктика – мне приходилось бывать там и видеть все своими глазами. Там для морских круизов часто используются не гигантские лайнеры класса Concordia, а суда, вмещающие несоизмеримо меньше пассажиров. Высадка на сушу для экскурсии исключает оставление каких-либо отходов. Передвижение организованных групп идет по строго ограниченным тропам под началом высококвалифицированных гидов. Там действуют жесткие правила поведения, минимизирующие фактор беспокойства для диких зверей и птиц. Это и есть подлинный экологический туризм, именно он и должен развиваться в нашей Арктике. А для успеха в этом деле нужна продуманная государственная политика, привлечение сильных туроператорских структур и максимальная опора на профессионалов. И тогда все получится.
— Если говорить о заповедных территориях, то как в России обстоят дела с морскими заповедниками?
— У нас сегодня общая площадь морской акватории в составе заповедников, национальных парков и федеральных заказников оставляет 190 тысяч квадратных километров. Ряд ООПТ располагает гигантскими морскими акваториями. Например, национальный парк "Русская Арктика" — 65 тысяч квадратных километров, заповедник "Командорский" — 35 тысяч квадратных километров, заповедник "Остров Врангеля" — 14 тысяч квадратных километров, федеральный заказник "Новосибирские острова" — 49 тысяч квадратных километров. И есть реалистичные планы дальнейшего увеличения морских акваторий ООПТ. В общем, эта работа, на мой взгляд, ведется неплохо.
— Чем занимается АНО "Дальневосточные леопарды", где вы сейчас работаете?
— Мы работаем как природоохранный фонд, направляя свои финансовые и интеллектуальные ресурсы на поддержку всех сторон деятельности, связанных с сохранением и восстановлением популяции леопарда на Дальнем Востоке. Здесь наш ключевой партнер – Объединенная дирекция биосферного заповедника "Кедровая падь" и национального парка "Земля леопарда" им. Н.Н. Воронцова.
Напомню, что еще 20 лет назад по самым оптимистичным экспертным оценкам максимальная численность дальневосточного леопарда в России оценивалась в 50 особей. Сегодня же только на российской территории, в Приморском крае, по данным фотомониторинга, обитает не менее 91 взрослой особи (кроме того, еще зарегистрировано 22 котенка).
Это огромный прорыв, который обусловлен результативной природоохранной деятельностью, в которую свою лепту внесла и наша организация при поддержке отечественного бизнеса.
Мы на протяжении восьми последних лет оказывали финансовую поддержку и оснащали технически службу охраны "Земли леопарда" — она достаточно многочисленная и результативная. Мы выделяли средства на проведение ежегодных биотехнических мероприятий, направленных на поддержание устойчивой численности диких копытных – кормовой базы леопарда. Мы поддерживали научные исследования и мониторинг популяции леопарда. В нацпарке "Земля леопарда и в биосферном заповеднике "Кедровая падь" действует сеть из 350 автоматических камер-фотоловушек, приобретенных с нашей помощью, – это самая крупная сеть фотомониторинга в системе российских ООПТ.
Немало внимания мы уделяем и поддержке таких направлений, как экологическое просвещение, развитие познавательного туризма, а также содействию международному сотрудничеству — ведь исторический ареал леопарда захватывает и обширную прилегающую территорию Китая. Сегодня здесь обитают не менее 10 резидентных дальневосточных леопардов, да и немало зверей заходят с российской стороны на ограниченное время.
3 декабря этого года вышло постановление правительства России о расширении национального парка "Земля леопарда", в его состав включен кластер на полуострове Гамова в Хасанском районе Приморского края, площадью 6928 гектаров. Это весьма важно и для увеличения охраняемого ареала дальневосточного леопарда, и в целом для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия юга Дальнего Востока. В 2020 году наша организация инициирует работу по дальнейшему расширению и национального парка "Земля леопарда", и его охранной зоны: мы хотим максимально обеспечить режим особой охраны для всех ключевых местообитаний леопарда на Дальнем Востоке.
В целом же история с дальневосточным леопардом это один из самых эффективных по результатам проектов по сохранению редких видов в стране. Из ярко выраженных успешных проектов, помимо дальневосточного леопарда, это, безусловно, амурский тигр, зубр, дзерен (монгольская антилопа). Это примеры наиболее эффективных реализуемых проектов за последние 20 лет.
— А какие проекты по сохранению популяций неудачные?
— Таких немало. Катастрофическая ситуация с сайгаком. Популяция сайгака в Северо-Западном Прикаспии в 50-е годы прошлого века насчитывала 800 тысяч голов. Сегодня же их осталось порядка шести тысяч. И сохранился сайгак в России лишь благодаря двум ООПТ — заповеднику "Черные земли" в Калмыкии и региональному заказнику "Степной" в Астраханской области. Сейчас ситуация начинает немножко нормализоваться, но говорить даже не о восстановлении, а о гарантированном спасении сайгака в этом регионе весьма преждевременно.
Ужасающая ситуация с диким северным оленем, в том числе с сокращением численности некогда огромной популяции на Таймыре. Вызывает опасение и судьба снежного барса (ирбиса), его в России порядка 60 особей.
Еще один природоохранный проект, который идет уже свыше 10 лет, а результат оставляет желать лучшего, это восстановление популяции переднеазиатского леопарда на российском Кавказе. Этот проект начинался с нуля и связан с разведением леопардов в неволе с дальнейшим выпуском в природу. Но ни у кого в стране не было опыта по реализации таких проектов, и в ходе его реализации стало ясно, что он несоизмеримо сложнее, чем представлялось изначально.
Замечу, что для того, чтобы и эти и другие проекты по сохранению и восстановлению редких видов животных стали успешными, требуются, с одной стороны, ощутимые финансовые затраты со стороны государства, а с другой – опора на подвижников-профессионалов, включая создание им условий для эффективной работы.