Светлана Орлова: пособия нельзя назначать только бедным

Среди двенадцати национальных проектов, определенных президентом в майском указе, "Демография" стоит на первом месте, поскольку Россия с ее огромной территорией просто не может позволить себе скатиться в демографическую яму. Способен ли этот проект привести к заметным изменениям в жизни россиян и есть ли риски, что он не принесет того результата, на который рассчитывают его разработчики, рассказала в интервью РИА Новости аудитор Счетной палаты РФ Светлана Орлова, которая курирует в ведомстве социальное направление. Беседовала Мила Кузьмич.

— Счетная палата уже указывала на риски недостижения целей, заложенных в национальных проектах. Какие риски вы видите по проекту "Демография"?

— Мы начали мониторинг реализации национального проекта "Демография", первые результаты рассмотрели на коллегии. Нацпроект включает пять федеральных проектов: поддержка семей с детьми, содействие занятости женщин с детьми, повышение качества жизни людей старшего поколения, мотивация к здоровому образу жизни и развитие спорта.

Наши результаты показывают, что даже эффективная реализация нацпроекта не обеспечивает в полной мере достижения национальных целей развития, определенных в майском указе. Действительно, имеются определенные риски.

Основное, что пока не очень внятно установлено в нацпроекте, это показатели, позволяющие оценить качественные изменения в социально-экономическом положении людей. Мы должны с самого начала получить ответы на вопросы – граждане почувствовали улучшение, есть социальный эффект? Иначе все сведется к красивым количественным картинкам, оценивающим процесс. Деньги потратили, все что запланировали, сделали. А каков результат?

Например, переобучение старшего поколения. Переобучить людей – это одно, но где они будут работать? Если мы тратим деньги, то учить надо по профессиям, востребованным на рынке труда. Здесь нужна четкая работа соответствующих органов, в первую очередь Минтруда. Надо отдать должное, они это понимают, начинают более детально и обоснованно реализовывать эту программу.

— А что касается более молодых людей?

— Посмотрим на содействие занятости женщин с детьми. Это комплексная проблема, требующая помимо наличия рабочих мест еще и развития дошкольных, в том числе ясельных организаций. А у регионов разные возможности, и не каждый субъект может за 2-3 года этот вопрос разрешить. У кого-то хватает средств, у кого-то нет. Сейчас мы оцениваем возможности региональных бюджетов. Наша задача предупредить об имеющихся рисках заранее, чтобы оперативно менять ситуацию, корректировать реализуемые мероприятия.

Или возьмем проект "Спорт – норма жизни". По нашим оценкам, не все показатели, которые заложены в этом проекте, могут быть достигнуты, несмотря на то, что во многих регионах уже выделяются деньги на спортивные мероприятия, организуются соревнования, создаются спортивные объекты и площадки. При строительстве спортивных объектов оценка потребности не проводится. Строим там, где решили и где удобно строить, а не там, где нужно людям. Большинство секций и занятий в спортивных комплексах платные, что ограничивает возможности людей всех возрастов, особенно детей, заниматься. Да и принять участие в соревнованиях не просто. Свободных денег на приобретение спортивного инвентаря и экипировки у населения нет. Медицинскую справку получить трудно. Прежде чем пойти на такие мероприятия, необходимо пройти диспансеризацию, а попробуйте, пройдите ее быстро. Людям проще отказаться от этих соревнований, чем пройти ее быстро.

Вопрос в том, каким образом отразится ведение здорового образа жизни на уровне благополучия населения. И если ничего не изменится в уровне жизни, кто сможет пользоваться теми услугами, которые предлагаются?

Из чего предполагается исходить при установлении подходов к здоровому питанию – из разумного рациона, полезного для людей, или из финансовых возможностей граждан? Здоровое питание – дорогое питание. Мы уже знаем, что произошло с ценником на постные продукты – в период поста он вырос более чем в два раза на одни и те же товары. И каким образом будет внедряться здоровое питание для 19 миллионов граждан, проживающих за чертой бедности? Хочу напомнить, что по факту это не черта бедности, а черта нищеты. Или при выработке рекомендаций будут исходить из прожиточного минимума и состава минимальной потребительской корзины? Все эти нюансы, детали должны быть проработаны.

— Общая стоимость нацпроекта "Демография" более трех триллионов рублей на шесть лет. Вы считаете, достаточно этих средств?

— На реализацию нацпроекта "Демография" предусмотрено более трех триллионов рублей, из них 2,97 триллиона – это федеральный бюджет, 53,7 миллиарда – это средства ФОМС на проведение ЭКО за счет базовой программы ОМС и 78 миллиардов рублей – средства региональных бюджетов. Внебюджетные источники финансирования нацпроекта не предусмотрены, хотя мы считаем, что их надо привлекать, потому что бизнес может и должен в этом участвовать.

Наибольших затрат потребует реализация федерального проекта "Финансовая поддержка семей при рождении детей" — 2,688 триллиона рублей или 86,6 % всех расходов. Значительные средства также предстоит направить на содействие занятости женщин и обеспечение доступности дошкольного образования для детей – 164,3 миллиарда рублей (5,3%), а также на вовлечение граждан в активное занятие физкультурой и спортом – 150 миллиардов рублей (4,8%).

На повышение качества жизни граждан старшего поколения предусмотрено 98,7 миллиарда рублей (3,2%), на формирование мотивации к здоровому образу жизни – 3,7 миллиарда рублей (0,1%).

Прежде чем оценить достаточность средств, надо провести несколько экспертно-аналитических мероприятий. Мы уже их начали и видим, что, например, по региональным проектам "Старшее поколение" в Омской и Ленинградской областях возможна дополнительная потребность в средствах на проезд к месту обучения при организации обучения лиц предпенсионого возраста вне места постоянного проживания. А в других регионах объем выделенных на эти цели средств завышен.

В республике Северная Осетия – Алания в 2019 году требуется субсидия на ежемесячные выплаты при рождении третьего ребенка в объеме 315,2 миллиона рублей, а предусмотрено 130,3 миллиона рублей.

При реализации программы "Содействие занятости женщин" ряду регионов потребуется дополнительное финансирование для достижения к 2021 году стопроцентной доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет.

"Демография" — это многогранный проект, он объединяет и здравоохранение, и спорт, и рождаемость. Важна также поддержка национального проекта населением. Реализация этого проекта должна ощущаться людьми – ведь от этого будет зависеть их благосостояние и возможности экономического роста.

Здесь крайне важно информирование населения, если хотите, пропаганда нацпроекта. Граждане не должны куда-то ходить, чтобы узнавать и получать то, что им положено. Например, может быть, стоит сразу в роддоме давать молодым родителям методичку, где будет расписано, на что они и их дети имеют право, где в их микрорайоне находятся ясли, школы, поликлиники.

Многие регионы это уже делают — почему бы этого не сделать везде, ничего сложного в этом нет. В нацпроекте предусмотрено 300 миллионов рублей на рекламу. Теперь надо посмотреть, как эти деньги будут использованы. Можно сделать два ролика на телевидении и сказать, что все, работа проведена, а можно добиться того, что информация дойдет до каждого человека и он вам скажет спасибо.

— Как вы оцениваете инициативы по выдаче родителям при рождении детей коробки с подарками для младенца? Насколько эффективны могут быть такие меры поддержки и насколько они посильны для регионов? Нужна ли такая федеральная программа?

— Такие инициативы, безусловно, заслуживают внимания. Но не стоит забывать, что это не просто инициативы регионов – этому уделено серьезное внимание на федеральном уровне. Указом президента в России объявлено "Десятилетие детства". Правительством утвержден план мероприятий, направленных на поддержку семей с детьми, которым предусмотрено проведение в 2018-2020 годах во всех регионах акции "Подарок новорожденному" совместно с производителями детских товаров и руководителями регионов.

В рамках этой акции при выписке из роддома каждой женщине должна предоставляться коробка новорожденного — набор с необходимыми предметами ухода за малышом (преимущественно российского производства). В 2018 году Минпромторг разработал проект "Предоставление подарочного набора отечественных товаров ("подарочная коробка") в связи с рождением ребенка". Его цель — помочь семье обеспечить ребенка всем необходимым в период младенчества, а также стимулировать рост и развитие отечественной индустрии детских товаров.

В соответствии с проектом на федеральном уровне должна быть установлена минимальная стоимость подарочной коробки – не менее 10 тысяч рублей — и ее базовый гарантированный состав. Фактический состав и максимальная стоимость подарочного набора устанавливается законодательством субъекта федерации. Предполагается, что половина стоимости товаров для корзины новорожденного будет финансироваться из федерального бюджета (но не более 5 тысяч рублей), остальная часть — из средств регионов.

В целом на реализацию программы до 2024 года, по замыслу Минпромторга, должно быть выделено 84,2 миллиарда рублей. Исполнение программы запланировано на 2018-2020 годы, однако на начало 2019 года корзина для новорожденного выдается пока только в шести регионах — в Москве, Ненецком АО, Якутии, Башкортостане, Тульской и Вологодской областях. Причем в Башкортостане такая практика действует с июня 2001 года.

Полагаю, что такие меры регионов эффективны, а формирование наборов из продукции местного производства поддерживает регионального производителя.

— В рамках нацпроекта заложены средства на ЭКО, Счетная палата будет анализировать эффективность этой программы?

— Мы с моим коллегой Михаилом Менем, конечно, будем постоянно анализировать результативность программы ЭКО. Тема ЭКО требует глубокого изучения, и этим должны заниматься специалисты. Нужно оценить его влияние на здоровье как женщин, так и рождаемых с помощью этого метода детей. Нельзя забывать, что для многих семей это, может быть, единственное решение проблемы.

Возвращаясь к нацпроекту, средства заложены, просчитаны, но прежде чем говорить о каких-то итогах и ожиданиях, делать оценки, надо посмотреть на практическую реализацию.

— Программа материнского капитала сыграла важную роль в части повышения рождаемости в России, сейчас она продлена до 2021 года. Как вы считаете, есть ли смысл продлевать ее и дальше и будет ли она также эффективна?

— На 1 апреля текущего года сертификаты на материнский капитал получили 9,2 миллиона семей, почти шесть миллионов семей уже распорядились деньгами, из них более 88% семей выбрали улучшение жилищных условий. Из этих средств выплату в размере прожиточного минимума на ребенка получают 66 тысяч семей.

Эффективность программы материнского капитала несомненна. Еще в 2012 году президентом была поставлена задача к 2018 году повысить суммарный коэффициент рождаемости до 1,756. Это показатель был достигнут уже в 2015 году, хотя никто не верил, что это получится. И это несмотря на сокращение численности женщин активного репродуктивного возраста. Именно поэтому программа материнского капитала продлена до 31 декабря 2021 года.

Сейчас важно, чтобы ипотечная ставка ни в коем случае не повышалась, чтобы не получилось так, что материнский капитал продлили, но люди не смогут рассчитаться им даже за проценты по кредиту.

Мы рассматривали этот вопрос: нам известно о примерах, когда банки начинают поднимать ставки настолько, что уже сложно говорить, снизится ли общая ставка по ипотеке до заявленной цели — 8%. Эти риски надо отслеживать, мы будем этим заниматься вместе с правительством и Центральным банком.

Вспомните, если мы начинали в 2007 году с 250 тысяч, то сейчас размер материнского капитала это уже 453 тысячи рублей. А в 2020 году он составит 470 тысяч, в 2021 году – 489 тысяч рублей. Для многих семей это очень приличная сумма. Но смысл ведь не только в том, чтобы люди получили какие-то деньги, а в том, чтобы им этих денег хватило на решение своих конкретных проблем.

Сейчас все больше семей направляют средства материнского капитала на образование детей. Это понятно – дети растут, и потребности у семей меняются.

На наш взгляд, было бы целесообразно рассмотреть вопрос о новых направлениях использования материнского капитала, в том числе и в целях минимизации отложенных обязательств государства, которые, по нашей оценке, на 1 января 2019 года уже составляют около 1, 5 триллиона рублей.

Надо ли продлевать? Чтобы ответить на этот вопрос, нужно еще раз проанализировать потребности семей — как люди хотят распорядиться средствами. При этом следует помнить, что влияние реализуемых мер поддержки семей с детьми на демографическое развитие со временем снижается. Люди привыкают к этой поддержке, и она перестает стимулировать их к принятию решения о рождении детей.

Сейчас наблюдается снижение рождаемости – это результат естественных демографических факторов. А когда снижается рождаемость, меры, направленные на ее стимулирование, особенно актуальны. Поэтому решение о продлении программы материнского капитала либо ее модификации и актуализации должно приниматься на основании всесторонней оценки влияния на рождаемость.

— Много говорится о том, что меры социальной поддержки должны быть адресными, их нужно предоставлять только тем, кто действительно нуждается. Как вы к этому относитесь и нет ли желания сделать адресным материнский капитал – сейчас ведь его получают все: и бедные и богатые?

— Материнский капитал предоставляется гражданам при рождении второго (последующего) ребенка вне зависимости от дохода. Это была принципиальная позиция законодателя. Государство заинтересовано в рождении детей во всех семьях – и богатых и бедных. Именно поэтому к внедрению нуждаемости в отношении так называемых демографических выплат следует подходить с большой осторожностью. А здесь, помимо материнского капитала, целый пакет пособий, определяющих значимость для государства рождения детей — единовременное пособие при рождении ребенка или при передаче его на воспитание в семью, единовременное пособие беременной жене и ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву и другое.

Таким образом, для внедрения адресности по нуждаемости существуют очевидные ограничения. Еще один момент. Если человеку установлены меры социальной поддержки в соответствии с действующим законодательством, по Конституции отменить их нельзя, даже если будет принято решении о кардинальном изменении подходов к назначению льгот, выплат и пособий. То есть критерий нуждаемости можно применять только для новых получателей.

Сейчас самое важное – люди должны получить требуемую услугу, ощутить эффект на своем благосостоянии, здоровье, жилищных условиях. А это непростая работа.

— Много ли в России сейчас существует различных социальных пособий и выплат? Имеет ли смысл объединить их в одно так называемое пособие по бедности? Есть ли у нас неэффективные пособия и выплаты, которые можно было бы отменить вовсе?

— Вопрос о точном количестве существующих в России пособий и выплат является сложным. Выплат множество, и осуществляются они на всех уровнях: федеральном, региональном и местном. По этой же причине невозможно оценить точное количество граждан, получающих выплаты и пособия за счет средств бюджетов всех уровней. При этом никто не определяет, достаточна ли вся совокупность мер поддержки, которые полагаются той или иной семье, для того, чтобы обеспечить жизненный уровень хотя бы в рамках официально установленного прожиточного минимума.

Система остается весьма громоздкой, сложной и непонятной для граждан. Зачастую люди просто не знают, какие пособия, выплаты и льготы и в каком объеме им положены, что не дает им возможности выбраться из бедности. Было бы весьма полезным создать калькулятор, например на официальном сайте Минтруда России, при помощи которого граждане могли бы легко получить данную информацию.

На региональном и муниципальном уровнях существует множество локальных пособий, которые ни в отдельности, ни в совокупности не решают никакие проблемы семьи и граждан.

Есть такие выплаты и на федеральном уровне. Приведу очевидный пример. Указом президента России от 1994 года установлена ежемесячная компенсационная выплаты в размере 50 рублей отдельным категориям граждан, в том числе работающим матерям и женщинам-военнослужащим, находящимся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им 3-летнего возраста. Размер этой выплаты ни разу не индексировался. Полагаю, что необходимо проведение своего рода инвентаризации всех существующих выплат, пособий и льгот.

Идея введения единого пособия по бедности в целом может быть поддержана. Однако его размер и условия предоставления должны дифференцироваться в зависимости от причин бедности, категорий получателей. А цель данного пособия — обеспечить выход из бедности. Для тех граждан, которые потенциально в состоянии преодолеть бедность самостоятельно, такого рода пособие должно выплачиваться только на определенных договорных условиях, например на условиях социального контракта. При получении помощи со стороны государства семья должна брать на себя обязательства, например, в занятости, профобучении, достойном содержании и развитии детей и прочее.

Такая практика у нас уже есть и успешно развивается. По данным Минтруда, в 2017 году доля граждан, преодолевших трудную жизненную ситуацию, в общей численности получателей помощи на основании соцконтракта составила 26,9%. Необходимо дойти до каждой семьи и понять, в чем причина бедности и чем помочь конкретной семье.

Социальный контракт стимулирует граждан на самостоятельные действия по преодолению трудной жизненной ситуации. Однако вопрос, насколько устойчиво это преодоление, пока остается без ответа. Необходимо проводить оценки продолжительности действия достигнутого эффекта и, возможно, предусмотреть меры купирования рисков возвращения в бедность.

— Насколько вообще серьезна проблема бедности в России? И когда мы увидим изменения, когда будет реальный рост доходов?

— Действительно, уровень бедности у нас высокий. По оценкам в 2018 году 18,9 миллиона россиян, а это почти 13 процентов, проживают за чертой бедности. Однако не надо забывать, что в 2000 году таких было 42,3 миллиона человек – треть населения.

Наша задача – оценить, способны ли те меры, которые сегодня заложены в нацпроекты, снизить бедность. Если нет – необходимы новые более конструктивные решения. Пока мы только начали это анализировать, как работает социальное предпринимательство, программы занятости и переобучения, улучшение жилищных условий, поддержка старшего поколения.

— Сложная ситуация у нас остается с уровнем доходов пенсионеров. Вы здесь видите способы решения проблемы?

— Сейчас уровень пенсионного обеспечения оценивается по коэффициенту замещения страховой пенсией утраченного заработка, который должен стремиться к 40 %. В первом квартале 2019 года этот коэффициент составил 32,5 %, в первом квартале 2018 года – 30,8 %. Незначительный рост вызван увеличением страховых пенсий неработающим пенсионерам с 2019 года на 7,05 %.

Вместе с тем средний размер пенсии, который сейчас составляет чуть более 14 тысяч рублей, конечно, не может обеспечить пожилому человеку достойный уровень жизни. Нехитрый подсчет расходов, таких как оплата ЖКХ (в среднем 5 тысяч рублей), приобретение жизненно необходимых лекарств (2 тысячи рублей), расходы на предметы личной гигиены (не менее 1 тысячи рублей), говорит о том, что на питание (при условии отсутствия расходов на одежду и обувь) остается всего 6 тысяч рублей, или 200 рублей в день.

Нужно не забывать, что повышение пенсий прежде всего связано с объемом страховых взносов, поступающих в бюджет Пенсионного фонда. При этом средняя заработная плата в отдельных регионах, с которой взимаются взносы, составляет порядка 20-25 тысяч рублей.

Кроме того, численность граждан в трудоспособном возрасте уменьшается, а численность нетрудоспособного населения растет.

Сегодня страховые взносы составляют не более 55 % доходов ПФР и обеспечивают расходы по выплате пенсий не более чем на 72 %. Все недостающие средства компенсируются из федерального бюджета.

Конечно, принятые с этого года меры по повышению пенсионного возраста немного нивелируют ситуацию, но до конца проблему уровня жизни пенсионеров не решают.

Численность пенсионеров и дальше будет прирастать, а работающее население — сокращаться, даже с учетом пенсионной реформы. Мир стареет, и это не только проблема России, а проблема всех развитых стран. И мы прекрасно понимаем, что не сможем быстро это проблему разрешить, для этого нужны все перечисленные в нацпроекте комплексные меры и нужно время.

— Как регионы реагируют на риски по нацпроектам, которые вы находите по ходу проверок? Они охотно сотрудничают, соглашаются с вами?

— Регионы тоже обеспокоены реальными рисками недостижения результатов нацпроектов, мы здесь работаем как партнеры. Для нас важна именно эта смена ракурса — предупредить о рисках не когда проект уже выполнен и изменить ничего нельзя, а на ранней стадии. Чтобы не получилось, как с указами президента от 2012 года, когда многие по показателям отчитались, но половина указов не была выполнена.

В России много проблем, в том числе и со здоровьем, и с возрастом, и с поддержкой материнства, и с жильем, и с миграцией, и с переселением соотечественников из-за рубежа. Понятно, что разом все решить невозможно. Надо работать.