КИЕВ, 28 июн — РИА Новости. Украина празднует 19-ю годовщину Конституции. Основной закон уже несколько раз претерпевал изменения, и в скором времени это произойдет вновь. Киев намерен осенью провести конституционную реформу в части децентрализации власти, которая позволит существенно расширить полномочия местных властей. Вместе с тем президент Украины Петр Порошенко неоднократно заявлял, что децентрализация не предполагает федерализацию страны.
Процесс длиною в 20 лет
Украинская Конституция была принята 28 июня 1996 года, этот день является государственным праздником — Днем Конституции Украины. За эти годы основные нормы этого документа в части формы правления менялись как минимум дважды: в 2004 и 2010 годах, когда Украина поочередно становилась то парламентско-президентской, то президентско-парламентской республикой. Частые попытки переписать Основной закон объясняются желанием каждой политической силы, пришедшей к власти, получить как можно больше полномочий.
Действующий закон существенно ограничивает полномочия президента в пользу парламента и кабинета министров. Глава государства теряет возможность определять кандидатуру премьера — кандидата на пост главы правительства выдвигает парламентское большинство, а президент лишь утверждает предложенную ему кандидатуру и вносит ее в парламент. Кроме того, президент теряет возможность участвовать в формировании правительства: он сможет вносить в Верховную раду кандидатуры руководителей только двух министерств — Минобороны и МИД.
Многие политики не исключали, что после прихода к власти у нового президента Петра Порошенко появится соблазн усилить свои полномочия и вновь переписать Конституцию "под себя". В то же время эксперты сомневаются, что Порошенко решится пойти по пути концентрации всей власти исключительно в своих руках. По их мнению, любая попытка президента увеличить свои полномочия вызовет резкое сопротивление в обществе и неприятие за рубежом.
Сразу же после инаугурации Порошенко заявил, что не будет бороться за расширение власти и готов передать часть своих полномочий на местный уровень.
"Впервые в истории Украины только что избранный президент, вместо того чтобы натянуть на себя полномочия и бороться, как это было обычно, за расширение своей власти, поступает с точностью до наоборот", — прокомментировал Порошенко свое решение ослабить власть президента.
Глава государства в марте этого года подписал указ о создании конституционной комиссии, которая занимается разработкой изменений в Основной закон страны.
Центральное место в проекте занимает децентрализация власти. Это один из главных пунктов плана президента по мирному урегулированию конфликта в Донбассе.
Принятый контактной группой 12 февраля комплекс мер также предполагает, что для окончательного урегулирования конфликта на Украине должна быть подготовлена и проведена конституционная реформа, результатом которой должна стать глубокая децентрализация госуправления.
Курс на децентрализацию
Президент неоднократно заявлял, что в рамках конституционной реформы по децентрализации власти не пойдут на федерализацию страны, Украина останется унитарной.
"Чего не будет позволено — никакой федерализации. Вопрос безопасности, обороны общественного порядка, внешних отношений, ключевые вопросы, которые держат целостность государства, будут отнесены исключительно к компетенции государственной власти", — сказал Порошенко. Он также заявил, что проект Конституции позволяет на местах решать, какой язык использовать, но украинский останется единственным государственным.
Предложенные изменения в части децентрализации предусматривают трехуровневую систему местного самоуправления. Предполагается, что система административно-территориального устройства будет состоять из регионов, районов и общин (община может включать один или несколько населенных пунктов). Именно общинам предлагается передать самые большие полномочия и финансовое ресурсы. Действующая редакция Конституции предусматривает деление на области, районы, города, поселки и села.
Президенту предоставляется право досрочно прекращать полномочия местных органов власти (мэров, городских, районных, областных советов) с возможностью назначения прямого президентского правления через специального уполномоченного сроком на один год. По мнению Порошенко, это позволит ему быстро реагировать на проявление сепаратизма.
"Я как президент, как верховный главнокомандующий и как гарант территориальной целостности имею право на мгновенную реакцию в виде принятия решения об остановке полномочий органа местного самоуправления, когда эти решения (местных органов) будут угрожать территориальной целостности, суверенитету и национальной безопасности", — сказал Порошенко. В то же время фактически сохраняется старая система двойного подчинения — представителем государства (префектом) на местах будет лицо, которое назначается и увольняется президентом по представлению правительства.
По мнению вице-спикера украинского парламента Оксаны Сыроид, в проекте изменений к Конституции заложено усиление власти не местных советов, а президента.
"Под благородной идеей децентрализации властных полномочий и усиления роли общин скрыто нечто иное — искушение чрезмерной власти. Документ, который был роздан рабочей группе по вопросам децентрализации, предусматривает существенную концентрацию полномочий президента", — написала Сыроид на своей странице в Facebook.
В то же время Венецианская комиссия (консультативный орган Совета Европы по конституционному праву) пришла к выводу, что представленные Украиной конституционные поправки по децентрализации власти в целом "заслуживают поддержки", одновременно отметив необходимость их доработки.
Спикер украинского парламента Владимир Гройсман считает, что Украине потребуется несколько лет для адаптации законодательства страны к новой редакции Конституции.
Депутатов лишат неприкосновенности
Конституционный суд Украины на минувшей неделе признал соответствующим Конституции страны законопроект об отмене депутатской неприкосновенности и ограничении судейской неприкосновенности. В случае принятия этого документа депутаты будут привлекаться к уголовной ответственности на общих основаниях.
В то же время международные эксперты рекомендуют полностью не отменять неприкосновенность депутатов Рады. По мнению члена Венецианской комиссии Карла Тори, такой "молодой демократии", как Украина, нельзя полностью отменять депутатскую неприкосновенность. Он отметил, что, с одной стороны, неприкосновенность — это инструмент защиты депутатов от давления, а с другой — иногда это мешает заниматься борьбой с коррупцией. Для судей, по словам Тори, может быть функциональный иммунитет, когда Совет судей решает этот вопрос.
Комиссия предлагает зафиксировать, что неприкосновенность могут отменить после обращения 1/3 депутатов Верховной рады в Конституционный суд — и уже суд должен принимать решение.
В кулуарах Рады сомневаются, что депутаты, несмотря на предвыборные обещания, решат добровольно лишить себя "иммунитета", в связи с чем будет сложно найти необходимые голоса для принятия такого решения.
Успеть до осени
Власти Украины рассчитывают, что Рада примет необходимые изменения в июле в первом чтении и в сентябре — во втором чтении. Для утверждения окончательного решения парламенту необходимо будет иметь конституционное большинство (минимум 300 голосов). Депутаты не исключили, что могут работать без летних каникул, чтобы успеть принять необходимые решения.
Глава государства также выразил надежду, что парламент успеет завершить реформу по децентрализации власти до 25 октября, для того чтобы избежать проведения повторных местных выборов.
По закону местные выборы должны состояться на Украине в конце октября. Премьер Арсений Яценюк не исключил, что, если власти не успеют провести реформу децентрализации до этого времени, придется проводить еще одни местные выборы на основе новой Конституции, расширяющей полномочия местной власти.
Донбасс подготовил свой вариант изменений
В последней редакции поправок от ЛНР и ДНР говорилось о том, что подконтрольные ополчению районы Донецкой и Луганской областей являются неотъемлемой частью Украины. Главы этих республик сохранят свои посты, а решение о прекращении их полномочий находится в компетенции местных властей.
Предлагается закрепить в Конституции право местных властей в Донбассе заключать с центральными госорганами соглашения об экономическом, социальном и культурном развитии, руководителей прокуратуры и судов региона предполагается назначать с учетом мнения местных властей, создается Народная милиция, гарантируется свобода использования любого языка и поощряется трансграничное сотрудничество с Россией.
В своем проекте ДНР и ЛНР также предложили сделать сам закон об особом статусе бессрочным (он был принят осенью 2014 года и в нынешней редакции действует три года) и исключить положение, согласно которому он начинает действовать после местных выборов, которые так и не были проведены.
Несмотря на призывы лидеров ДНР и ЛНР ускорить конституционный процесс и привлечь их к работе над изменениями Конституции, официальный Киев отказывается это делать. Украинские власти считают нынешнее руководство самопровозглашенных республик нелегитимным и отмечают, что диалог возможен только после избрания новых властей.
Утвержденный комиссией проект изменений в Основной закон не предусматривает особый статус для отдельных районов Донецкой и Луганской областей, а лишь прописывает, что он будет определен специальным законом. Норму о порядке совершения местного самоуправления в отдельных районах Донбасса на основе закона предлагается закрепить в переходных положениях Конституции.
Ополченцы считают, что разработка Радой поправок в Конституцию без согласования с представителями Донбасса противоречит Минским соглашениям.
"К сожалению, здесь наблюдается имитация со стороны Украины. До сих пор нет никаких предложений ни по вопросу выборов, ни по вопросу конституционной реформы, несмотря на то что Верховная рада уже что-то рассматривает, принимает какие-то решения, которые нигде не обговаривались, нигде не обсуждались. То есть идет такой процесс самостоятельного законотворчества, который выходит за рамки минского процесса, за рамки комплекса мер", — считает полпред самопровозглашенной ЛНР на переговорах контактной группы Владислав Дейнего.
