Соединенные Штаты — мировой лидер по использованию санкций как инструмента давления на правительства и компании десятка государств. С выходом из соглашения с Ираном по ядерной программе Вашингтон объявил о восстановлении всех санкций за ведение бизнеса с этой страной. Бывший директор по международным экономическим делам Совета нацбезопасности Белого дома, экс-заместитель координатора по санкционной политике Госдепа Дэвид Мортлок, который разрабатывал при администрации Барака Обамы санкции против Ирана и России, рассказал в интервью корреспонденту РИА Новости Татьяне Калмыковой о процессе введения экстерриториальных (вторичных) санкций и о том, какое влияние они могут оказать на отношения с главными союзниками США.
— США вышли из сделки с Ираном и объявили о возвращении всех санкций. Расскажите подробнее о процессе введения вторичных санкций против иностранных компаний.
— Впереди предстоит большая работа. Я бы поделил все на две части. Первая — это технические вопросы возвращения (санкционных — ред.) положений и юридических полномочий (для введения санкций — ред.), а также предоставления руководства компаниям информации относительно того, что запустит процесс введения вторичных санкций, а что нет. Я уверен, что министерство финансов и Госдепартамент выпустят много письменных руководств, а также опубликуют разделы по часто задаваемым вопросам. Второй частью являются дипломатические усилия. То, что мы делали несколько лет назад, заключалось главным образом в поездках по всему миру представителей Госдепа и Минфина для разъяснения (санкционной политики — ред.) и побуждения правительств и компаний следовать вторичным санкциям и воздерживаться от деятельности с Ираном. По мере изменения закона мы опять выезжали (в разные страны — ред.) и снова давали разъяснения, в чем заключаются эти изменения и как компании могут оказаться под санкциями, ведя определенную деятельность в Иране. В этот раз все будет немного отличаться, поскольку, разумеется, существует довольно фундаментальный уровень разногласий между правительствами по решению США выйти из сделки.
— Но первичные санкции США в отношении Ирана в целом сохранялись даже в то время, когда страна находился в соглашении, верно?
— Да, все так. Первичные санкции — это совсем другая история. Они вводят запрет на определенную деятельность с Ираном для американских граждан и компаний. И если мы их нарушим, то, вероятно, министерство юстиции может отправить нас в тюрьму. Действительно, очень небольшое число первичных санкций было изменено (после заключения сделки с Ираном в 2015 году — ред.). Главное изменение заключается в выдаче Общей лицензии H (General license H). Иностранным компаниям, которые владеют или контролируют американские компании, в 2013 году было в целом запрещено вести бизнес в Иране. Общая лицензия H, которая была выпущена в связи с СВПД (Совместным всеобъемлющем планом действий — ред.), в целом позволила иностранным дочерним предприятиям вести бизнес в Иране. Это решение будет отозвано. Другие изменения коснутся определенных лицензий, которые были выданы для продаж самолетов Ирану. Также существует лицензия на импорт иранских продуктов и ковров, которая также будет отозвана. По крайней мере до 4 ноября (срок, который США отвели компаниям для сворачивания бизнеса в Иране, — ред.) есть определенная ясность по изменениям и последствиям вовлечения в подобную деятельность. Я думаю, что гораздо более сложным вопросом является то, каков риск того, что американское правительство сочтет деятельность (компании в Иране — ред.) довольно "значительной", чтобы начать вопрос рассмотрения введения вторичных санкций.
— Что стоит за понятием "значительные" сделки?
— Оно объясняется в определенной степени. Вторичные санкции прописаны таким образом, чтобы у правительства США была довольно большая свобода в принятии решений, вводить санкции или нет. Многие используют слово "значительное", но что есть "значительное"? Управление по контролю за иностранными активами Минфина США (OFAC) изложило ряд факторов, которыми они руководствуются. Но в конечном счете американское правительство само определяет то, что они хотят видеть как "значительное".
— Такие же формулировки используются и в законе "О противодействии врагам Америки с помощью санкций" (против России).
— Верно.
— Аналогичную гибкость США хотят сохранить и с точки зрения того, какие последствия могут ждать те компании, которые решат продолжить работу с Ираном?
— Да, именно так. Вариантов санкций, которые правительство США может ввести против европейской или азиатской компании за ведение бизнеса в Иране, чрезвычайно много.
— И как это определяется? Кто принимает решение об объеме вводимых санкций?
— Это политическое решение. Они (власти США — ред.) не облагают (компании — ред.) штрафом, они вводят ограничения к доступу на рынок США. Решение о введении вторичных санкций исторически принималось межведомственным комитетом и поднималось до уровня заместителей или глав министерств. Это является межведомственной политикой, и они рассматривают, какие могут быть последствия введения санкций, сколько это будет стоить для США, какова цена дипломатическим отношениям. Исторически это рассматривается в совокупности при принятии решения о введении санкций.
— Как далеко, вы считаете, американское правительство может зайти со вторичными санкциями против своих партнеров в Европе и Азии перед тем, как это обернется против них самих?
— Это является крайне важным вопросом. Очевидно, это (санкции — ред.) будет иметь влияние на дипломатические отношения США с этими странами. Вопрос, уйдут ли компании (из Ирана) после угроз США. В большинстве случаев я думаю, что уйдут. Но если этого не произойдет, как это было в 90-х годах, тогда США придется принять сложное решение — вводить ли санкции против компаний союзников.
— Так что пока не ясно, насколько долго такая политика будет продолжаться, и это зависит от ответа Европы и Азии?
— Да, именно.
— Такого масштаба санкций еще никогда не было, сколько ресурсов необходимо Госдепартаменту и министерству финансов для контроля за всеми санкциями и сделками?
— Очень много людей работают над этим ежедневно — будь то OFAC или команда по санкциям в Госдепартаменте. Десятки, десятки людей работают по Ирану ежедневно. Но также нужно учитывать и тот факт, что над этим также работают посольства, послы, поскольку это является крайне важным дипломатическим вопросом. Работают правоохранительные органы — ФБР и Минюст.
— Сравнивая все плюсы и минусы санкционной политики, насколько полезным и мощным является данный инструмент?
— Я думаю, он может быть чрезвычайно мощным в надежде достичь успешного дипломатического результата. Но в то же время необходимо действовать очень мудро при введении санкций, чтобы сделать их эффективными. Необходимо учитывать и связанные с этим ограничения.
Вы можете оказывать давление, но в конечном итоге вопрос в том, изменит ли объект ваших санкций поведение в ответ на давление. И это срабатывало в некоторых случаях, как то с Ираном, Ливией. Кажется, это может сработать с Северной Кореей. Но мы также наблюдали много случаев в истории, когда это не работало.
— Как санкции в итоге повлияют на Иран, по вашему мнению? Возможно ли, что страна изменит свое поведение?
— Я думаю, что список требований, который изложил госсекретарь Майк Помпео, довольно широкий. И это является гораздо более фундаментальной переменой во взглядах Ирана на мир и их поведении в регионе. Это те вещи, которые мы, США, хотели бы разрешить. Но я думаю, что гораздо более сложный вопрос, достигнут ли санкции желаемого результата в ситуации, когда существует широкое несогласие среди международного сообщества и наших партнеров.