Перезагрузка от перенагрузки: что нужно изменить в системе опеки

МОСКВА, 25 мар — РИА Новости. Специалисты органов опеки и попечительства (ООиП) – это люди, которые занимаются защитой прав и законных интересов детей и являются государственными или муниципальными служащими. Их работа регулируется многими законами, но формулировки в них порой расплывчаты, а от работников этой сферы зависит, останется ребенок в семье или отправится в детский дом. Со временем специалисты органов опеки в регионах выработали критерии работы, однако они не утверждены федеральным законодательством и нередко подвергаются критике со стороны общества. Сложен ли труд таких специалистов, чем они руководствуются, а также нужно ли проводить реформирование системы опеки, рассказала РИА Новости доктор психологических наук, профессор Московского государственного психолого-педагогического университета, член правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Галина Семья.

По статистике, на одного специалиста приходится около 2,5 тысячи ребят

По словам Галины Семья, на сложности работы специалистов ООиП обратили внимание около десяти лет назад, когда они начали жаловаться на большую загруженность и сокращение рабочих мест, – именно это и стало одной из объективных причин, чтобы говорить о необходимости реформирования службы опеки. По статистике, в настоящее время на одного госслужащего этой сферы приходится порядка 2,5 тысячи детей, а в отдельных регионах, например в Тульской области и Алтайском крае, – по 3,5 тысячи.

«

"Приведу такой пример: в 2019 году органы опеки предоставили в суды порядка 146 000 исков и заключений. Из них 55,5 тысячи – о порядке общения с ребенком и остальные – по защите имущественных прав, то есть как минимум 146 000 раз специалисты органов опеки ходили в суд. А судебные заседания по одному делу могут проходить не один раз, затрачивается колоссальное количество времени и сил. Другой пример: дважды в год они проверяют подопечных детей-сирот в приемных семьях – в сумме это около 1 миллиона проверок", – подсчитала профессор.

Галина Семья также рассказала, что специалисты ООиП должны обладать обширными знаниями в области юриспруденции, психологии и педагогики, видеть последствия насилия и жестокого обращения с ребенком, а в идеале еще и понимать медицинские диагнозы, которые ставятся некоторым их подопечным. При этом в стране отсутствует система подготовки высококвалифицированных специалистов, функционирует только магистратура в МГППУ.

Зачастую случается так, что специалисты вынуждены выполнять работу, которая не входит в их полномочия. Федеральным законодательством на ООиП возложено порядка 60 функций и еще 40 предусмотрены региональными законами в сфере защиты прав и законных интересов детей (например, в их число входит проведение профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении, обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей).

Но и это еще не все. Много сложностей в работу специалистов органов опеки добавляют размытые формулировки законодательства, такие как "ребенок, оставшийся без попечения родителей" (под ним понимают ребенка, родители которого либо умерли, либо лишены родительских прав, либо ограничены в них, а также детей, родители которых временно отсутствуют (работают в другой стране)), отсутствие четких критериев для принятия решений относительно судьбы ребенка и стандартов деятельности. Часто госслужащие вынуждены полагаться на собственные представления и ощущения, например о ресурсности семьи для воспитания ребенка или об основаниях для его изъятия, что в корне неправильно и усложняет работу, резюмировала Галина Семья. Кроме того, она отметила, что существует дублирование полномочий, например с комиссией по делам несовершеннолетних, а это снижает эффективность работы всех органов.

"Итак, высокая нагрузка, невысокая зарплата, дефицит профессионального и методического инструментария, отсутствие стандартов деятельности, алгоритма, как принимать решения в той или иной ситуации. Специалисты вынуждены опираться исключительно на собственный опыт. Это приводит к высокой текучести кадров, низкому уровню мотивации специалистов и высокому уровню их профессионального выгорания. Как следствие, растет число тех решений, которые мы называем неправомерными", – подчеркнула эксперт.

Реформировать или не реформировать – вот в чем вопрос

Первые изменения на законодательном уровне начали происходить в органах опеки в 2013 году, когда по поручению Владимира Путина был разработан и утвержден профессиональный стандарт специалиста органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних. В нем прописано, что основная цель профессиональной деятельности специалиста ООиП – предотвращение нарушений в отношении прав и законных интересов детей, их социальных и иных государственных гарантий, включая установленные в международных договорах соглашения с участием РФ, а также надзор за деятельностью опекунов и попечителей. Но, по мнению Галины Семья, одного стандарта недостаточно, чтобы улучшить качество работы всей системы.

«

"К сожалению, направления деятельности органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан в целом законодательно четко не определены. Исключение составляют задачи в области защиты прав и интересов подопечных, закрепленные федеральным законом "Об опеке и попечительстве", поэтому у граждан странные представления о том, чем занимаются органы опеки, и, что бы ни случилось с любым ребенком в любом месте и в любое время, всегда виновата, по их мнению, опека", – считает она.

Галина Семья посетовала и на то, что законодатели никак не облегчают работу сотрудников ООиП.

"Депутаты предложили в прошлом году законопроект о порядке отобрания ребенка при непосредственной угрозе его жизни, но после критики экспертов и общественности они его отозвали. Верховный суд в 2017 году обещал разъяснить, как применять законодательство при непосредственной угрозе жизни или здоровью ребенка, а также при ограничении или лишении родительских прав, но в результате добавил лишь пункт о злоупотреблении родительскими правами в части вовлечения детей в деятельность запрещенных общественных и религиозных организаций, участия в различных беспорядках. Никаких критериев для принятия решений, принципиальных разъяснений по этому поводу по-прежнему нет", – рассказала профессор.

Еще одна проблема кроется в существующей модели органов опеки и попечительства, отметила Галина Семья. Согласно федеральному законодательству, все полномочия по опеке и попечительству возлагаются на региональные власти, то есть регион сам решает, кто будет их исполнять. Сегодня сложилось три модели по критерию вертикального расщепления: региональная, муниципальная и смешанная. И важно понять, какая из них наиболее эффективна. Но существует и четвертая модель.

"В Астраханской и Тверской областях полномочия в сфере опеки и попечительства выполняют государственные казенные учреждения, наделенные статусом ООиП (центры социальной поддержки населения, организации для детей-сирот). По поводу существования этой модели до сих пор ожесточенно спорят эксперты. Многие говорят, что это невозможно по закону, но у прокуратуры нет претензий, и такая форма по-прежнему существует. Эта модель интересна тем, что она позволила в несколько раз увеличить число специалистов и сделать услуги удобнее для детей и родителей. За счет этого улучшилось и качество работы. Но с другой стороны, есть проблемы, которые просто не могут быть решены на муниципальном уровне", – считает Галина Семья.

Сложность ситуации состоит еще и в том, что региональные законодательства имеют право расширять функции ООиП. Эксперт отметила, что компетенции и нагрузка на специалистов по-прежнему продолжают увеличиваться, а качество их работы, соответственно, ухудшается. По ее словам, для того чтобы этого не происходило, необходимо освободить органы опеки от несвойственных им функций, закрепить на федеральном уровне исчерпывающий закрытый перечень полномочий, изменять который региональные органы не смогут. Кроме того, необходимо ряд выполняемых ими функций передать уполномоченным организациям – образовательным, социальным, медицинским учреждениям и НКО, отвечающим законодательным требованиям и прошедшим отбор. Ранее так было сделано с подготовкой кандидатов в замещающие родители (в результате появились школы приемных семей) и выявлением детей, нуждающихся в защите государства (согласно федеральному закону "Об опеке и попечительстве").

Галина Семья отметила, что идей о том, как реформировать службу, достаточно много, но все они требуют фундаментального подхода и полного пересмотра законодательной составляющей. Эксперт также надеется, что изменения наступят благодаря созданной в 2020 году на базе Минпросвещения межведомственной рабочей группе по разработке концепции реформирования и совершенствования деятельности ООиП в отношении несовершеннолетних граждан.