Рубильник на линии
Совет Федерации принято называть "верхней палатой", но, строго говоря, таких терминов в Конституции нет — Дума и СФ формально равноправны, но отличаются по роли в законотворческой процедуре. "Верхней" эту палату называют потому, что она визирует законопроекты, вышедшие из стен Государственной думы после трех чтений.
Совет Федерации — это палата регионов, в нее входят по два человека от каждого субъекта федерации. По своему конституционно зафиксированному принципу он близок к германскому Бундесрату, который формируют главы правительств федеральных земель Германии.
Однако Бундесрат включен лишь в часть законотворческого процесса (рассматривает не более половины всех законопроектов), в то время как через СФ проходит вообще вся продукция федерального законотворчества, как, например, в случае с американским Сенатом.
Однако в отличие от Сената США, СФ не имеет права вносить в документ поправки, а может только принять его в целом (т.е. передать на окончательное утверждение следующей инстанции — президенту РФ) или отклонить (отправить на доработку обратно в Думу). Вместе с тем, отечественные сенаторы имеют право выступать с законодательной инициативой, т.е. вносить законопроекты в Думу.
По сути, СФ спроектирован как специализированный фильтр или, если грубо, "рубильник", позволяющий отсекать нежелательные законопроекты. В принципе, верхние палаты стран Запада всегда были таким фильтром, позволяющим правящей аристократии, помимо решения важных внешнеполитических вопросов, в нужный момент "убивать" откровенный популизм нижестоящих депутатов.
Однако в России мы видим не просто верхнюю палату, а своего рода закрытый клуб региональных элит, которые, в соответствие с принципом федерализма, должны оказывать влияние на законотворческий процесс в государстве.
Первый созыв Совета Федерации (1993-1995) формировался по временной схеме: от субъекта федерации избирались напрямую два сенатора.
Вместе с тем, отсутствие каких бы то ни было ограничений и общее понимание регионального профиля палаты, закрепленное в действующей Конституции, привело к тому, что уже в первом созыве из 171 члена СФ 59 человек были главами администраций субъектов (не считая бывших). Кроме того, в палате было довольно много федеральных чиновников (в частности, представителей президента в регионах).
В декабре 1995 года был утвержден новый порядок формирования СФ. Теперь верхняя палата формировалась из глав исполнительной и законодательной власти в регионах. Кресла сенаторов заняли губернаторы и главы региональных парламентов.
Это был, пожалуй, зенит мощи Совета Федерации. Его формировало своего рода баронское сословие России: влиятельнейшие региональные вожди, избиравшиеся населением своих территорий. Оставаясь надежным фильтром между вечно левой Госдумой и неокрепшей еще президентской властью Бориса Ельцина, губернаторы создали клуб "тяжеловесов".
Тут, кстати, кроется интересная правовая проблема, на первый взгляд выглядящая абстрактной схоластикой. Часть 2 статьи 95 Конституции гласит: "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти".
Так кого, собственно, представляют сенаторы: территории или их органы власти? Единого толкования до сих пор нет. "Комментарий к Конституции РФ", среди авторов которого — глава Конституционного Суда Валерий Зорькин, так расценивает эту коллизию:
"…допускается отождествление двух различных конституционных категорий: субъект Федерации и его органы государственной власти. Неопределенность в том, кого представляют члены Совета Федерации и можно ли быть одновременно представителем и субъекта Федерации и представителем его органов государственной власти, а точнее только одного из них (представительного или исполнительного), требует своего преодоления прежде всего федеральным законодателем".
Дальше мы увидим, как эта чисто теоретическая проблема обрастает плотью. А пока у нас на дворе вторая половина 1990-х, и проблем с отождествлением нет: и депутаты местных парламентов, и губернаторы обретают свои посты прямыми выборами населением территорий.
Но дворянское собрание легко порождало феодальную фронду. Чего стоила история со скандальным увольнением генпрокурора Скуратова в 1999 году: СФ, несмотря на давление Кремля, трижды отказывался утверждать эту отставку.
Именно самые независимые и мощные региональные игроки (Юрий Лужков, Владимир Яковлев, Минтимер Шаймиев, Муртаза Рахимов — а всего 24 члена СФ) бросили в 1999 году вызов окружению Ельцина, сплотившись вокруг фигуры Евгения Примакова в блоке "Отечество — Вся Россия" (впоследствии, наряду с движением "Единство", этот блок лег в фундамент "Единой России").
Палата госслужащих
Российская "вертикаль власти", помимо распутывания "чеченского вопроса", сформировалась и в борьбе с региональным местничеством. Составленный из губернаторов и спикеров местных парламентов, Совет Федерации, ставший в поздние годы ельцинского правления влиятельным политическим клубом, был слишком важным элементом в общей конструкции власти, чтобы отпускать на самотек его формирование и работу.
Поэтапное устранение региональной вольницы началось с введения института сенаторов-представителей субъектов федерации, работающих на постоянной и профессиональной основе в Москве. Аргументировалось это тем, что главам властей регионов на местах забот хватает, чтобы еще и в Москву ездить, утверждая законы.
Фактически же это ликвидировало опасный "губернаторский клуб" (созданный вместо этого Госсовет не дотягивает до СФ по полномочиям), изрядно обезвредило тесную смычку глав субъектов и снизило их солидарные лоббистские возможности в центре. Кроме того, в системе регионального влияния на федеральную политику было создано "слабое звено" (представитель субъекта федерации), что позволяло федеральной исполнительной власти ограничивать аппетиты баронов.
В 2004 году после бесланской трагедии Владимир Путин ликвидировал и прямую выборность губернаторов. Учитывая доминирующую роль правящей "Единой России" в региональных парламентах, в результате сложилась чрезвычайно щекотливая ситуация. По сути, власть сама назначала губернаторов, которые назначали представителей в федеральный законодательный орган, который эту власть, в числе прочего, и должен контролировать.
Вопрос о тождественности субъекта и органа власти субъекта опять заиграл всеми красками. Де-факто палата начала превращаться в собрание особого рода государственных служащих, что в целом отвечало задачам формирования консенсуса между федеральной элитой и региональными правящими бюрократиями, но, скажем так, не совсем укладывалось в идеологию парламентаризма. Кроме того, сенаторы оказались совершенно бесправны, т.к. в любой момент могли быть отозваны делегирующей стороной (губернатором или местным парламентом).
Вся эта блестящая самозамкнутая машина, хорошо пригнанная и смазанная, отлично исполняла свои функции, но больше всего напоминала машину скорой помощи из поэмы Твардовского ("сама режет, сама давит, сама помощь подает").
Так было до 2009-2012 годов, когда Россию разорвали первые массовые протесты: сперва Калининград, потом Манежная площадь, и, в качестве венца, — зимние протесты в Москве 2011-2012 годов, в ходе которых впервые прозвучали требования радикальных перемен в федеральной политической системе.
В числе прочего протесты показали, что население уже не готово воспринимать предложенную систему непрямых выборов региональных властей как допустимую. В 2012 году вступили в действие новые правила избрания губернаторов — теперь возвращены прямые выборы, обставленные, правда, целым рядом жестких рамок, главной из которых является т.н. "муниципальный фильтр" в виде сбора кандидатом в губернаторы подписей от депутатов муниципалитетов субъекта федерации.
Несмотря на то, что прежней вольницы в местных выборах уже не будет, перед нами — крупный шаг по либерализации выборной системы, который должен был отразиться и на механизмах комплектования Совета Федерации. Это придало веса позиции о реформе комплектования СФ, которую с осени 2011 года продвигала новоназначенная спикером Совфеда Валентина Матвиенко, абсолютно недовольная низким, с ее точки зрения, авторитетом палаты в глазах населения.
С декабря 2012 года члены СФ отбираются так. Региональные законодатели выбирают из своей (и только) среды кандидата, отвечающего остальным критериям — не младше 30 лет, пять лет оседлости в регионе и "безупречная репутация" (что бы под этим ни подразумевалось).
С губернаторским представителем все еще проще. Кандидат в губернаторы обязан опубликовать список из трех человек, одного из которых в случае своего избрания он назначает своим представителем в СФ.
Отзыв назначенного представителя усложнен. Фактически, губернатор и законодательное собрание не могут теперь по желанию выдернуть своего представителя из СФ. Это делает сенатора нового образца куда более независимой фигурой, что повышает его политический вес и тем самым начинает играть против распространенного в конце нулевых годов отношения к членам СФ как к региональным чиновникам, безликим и управляемым.
Место ли регионам в центре
Совершив замысловатый пируэт, Совет Федерации пытается аккуратно вернуться на то место, которой занимал в российской политике 90-х годов. Конечно, с поправкой на системные изменения: федеральный центр за минувшие 13 лет обрел столько реальных возможностей по регулированию политической машины страны, что воссоздание сената региональных баронов уже невозможно.
Да и нет их уже по большей части, этих баронов. Появлению новой когорты мощных региональных лидеров, влиятельных на федеральном уровне, может способствовать воссоздание прямых выборов глав субъектов. Но, в любом случае, даже при самом оптимистическом развитии событий, это вопрос даже не текущего десятилетия.
Действующая процедура, которая позволяет сенаторам вносить поправки только через Думу, но не дает им самостоятельно править поступившие на Большую Дмитровку думские законы, значительно осложняет тонкую шлифовку конфликтных законопроектов, вынуждая сосредотачивать основные усилия лоббирования именно в нижней палате.
Это по-прежнему ослабляет роль сенаторов, делая их позиции скорее почетными, чем влиятельными. СФ никогда не будет злоупотреблять заворачиванием законопроектов в Думу, т.к. отечественная политэлита испытывает благоговение перед бесконфликтным и глянцевым процессом всеобщего поэтапного одобрения. Войнам и спорам тут не рады, "парламент — не место для дискуссий".
В итоге сенаторы лишены важного инструмента настройки законодательства в интересах регионов. В любом случае, уж чего-чего, а реального федерализма в России явно не в избытке. Насколько это важно для самих регионов — в конечном итоге, решать региональным же элитам через своих представителей в Совете Федерации нового образца.
