Референдум по вопросам о порядке выборов главы города в Великом Новгороде, провалившийся с рекордно низкой явкой в 4,54%, прошел для центральной прессы практически незамеченным. СМИ привычно констатировали, что "власти намеренно сорвали референдум", выбрав не самые удачный день для его проведения и так сформулировав вопросы, чтобы их при всем желании нельзя было понять. "Коммерсантъ" обращает внимание на то, что никто из новгородских политиков не взялся агитировать за общегородское голосование, таким образом, "многие новгородцы попросту не знали, что могут повлиять на формирование структуры органов городской власти". Теперь, как прогнозирует издание, решение о порядке выборов мэра, будет приниматься гордумой по согласованию с губернатором области Михаилом Прусаком.
Председатель Совета директоров независимого Института выборов Александр Иванченко отметил, что провал референдума является подтверждением того, что "вся избирательная система находится в жесточайшем кризисе". О "выборной апатии", сложившейся в обществе в последние годы, рассказал "Независимой газете" заместитель гендиректора Центра политических технологий Алексей Макаркин.
Между тем, в новгородских выборах привлекают внимание несколько моментов, которые не позволяют оценивать их столь однозначно.
"Мэр" vs "сити-менеджер"
Провал референдума стал очередным этапом конфликта вокруг проекта нового Устава города, изменение которого было обусловлено вступлением в силу федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Напомним, что согласно ст. 36 этого закона, глава муниципального образования (в данном случае - мэр) "не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации". А именно такая ситуация сложилась в Великом Новгороде.
Вопрос же о статусе мэра тесно связан со способом его избрания. Закон предусматривает 2 способа избрания мэра: "на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава". В случае (1) избрания на муниципальных выборах глава города может возглавить либо (1.1.) представительный орган муниципального образования (в Великом Новгороде - дума), либо (1.2.) местную администрацию. В случае (2) избрания депутатами из состава думы мэр становится ее председателем, то есть спикером. При этом на должность главы администрации на конкурсной основе приглашается человек "со стороны" для работы по контракту - так называемый "сити-менеджер".
Именно последний вариант был заложен депутатами в проекте нового Устава, принятом думой в апреле 2005 года.
Неуставные отношения
Положения проекта Устава, касающиеся порядка выбора мэра, вызвали протест со стороны городских отделений ряда политических партий, общественных организаций, а также коллективов предприятий. В свою очередь, Федеральная регистрационная служба по Новгородской области Министерства юстиции РФ отказалась регистрировать данный документ в связи с его несоответствием федеральному законодательству и большим количеством замечаний. Уже тогда зазвучали первые предложения провести референдум.
Однако народные избранники эту идею не поддержали, и в ноябре 2005 вновь проголосовали за проект устава, предусматривающий выборы мэра депутатами из своего числа. Через месяц вновь получили отказ в его регистрации.
В результате в январе 2006 года, когда новый Федеральный закон о местном самоуправлении все-таки вступил в силу, Новгород оказался с ним в "неуставных" отношениях. 7 июня 2006 проект был отклонен в пятый раз. Возможно, это было связано с тем, что поправки, вносимые законодателями, не касались самого чувствительного вопроса о порядке выборов мэра.
В конце концов, решение о проведении референдума, несмотря на сопротивление депутатов, было принято 7 июня 2006 года. Однако назвать инициативу законодателей и мэра "совместной", как то предусматривает федеральное законодательство, достаточно сложно. Да и понять, что именно спрашивали у жителей Великого Новгорода законодатели, без специально подготовки достаточно непросто.
Наука вопрошания
Стоит напомнить, что изначально мэр города Николай Гражданкин предлагал вынести на референдум совсем не те вопросы, которые были в итоге сформулированы депутатами. Да и сроки для местного волеизъявления предлагались другие - октябрь 2006, одновременно с выборами в городскую думу.
Справка. В постановлении Администрации Великого Новгорода о выдвижении инициативы по проведению местного референдума, подписанном мэром, избирателям предлагалось задать следующие вопросы: "Считаете ли Вы, что Мэр Великого Новгорода должен являться Главой муниципального образования, одновременно возглавлять Администрацию Великого Новгорода и избираться населением Великого Новгорода непосредственно на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, а председатель Думы Великого Новгорода избираться из состава депутатов?"; "Считаете ли Вы, что Мэр Великого Новгорода должен являться Главой муниципального образования, одновременно возглавлять Думу Великого Новгорода и избираться депутатами Думы Великого Новгорода из своего состава, а Глава администрации Великого Новгорода назначаться по контракту, заключаемому с Главой муниципального образования?".
В бюллетени для голосования попала другая формулировка: "Считаете ли Вы, что Глава местного муниципального образования - городского округа Великий Новгород должен избираться на муниципальных выборах?"; "Считаете ли Вы, что Глава муниципального образования - городского округа Великий Новгород в случае избрания на муниципальных выборах должен входить в состав Думы Великого Новгорода с правом решающего голоса и исполнять полномочия ее председателя?".
Как видно, в формулировке, предложенной Гражданкиным, граждане могут выбрать соответственно между вариантом 1.1., при котором мэр сосредоточивает в своих руках реальную власть, и вариантом 2., при котором мэру, фактически, остаются представительские функции, а вся реальная власть уходит к "сити-менеджеру", подконтрольному думе.
В формулировке, вынесенной депутатами на голосование, о возможности главе города возглавить местную администрацию вообще не упоминается. Теоретически, такая возможность сохраняется, если избиратели отвечают "да" на первый вопрос и "нет" на второй. Однако если избиратель не осведомлен о законодательных новациях, запрещающих городскому главе совмещать пост спикера и главы администрации, он вполне может высказаться "за" по второму вопросу, не подозревая о том, какие это несет правовые последствия. Те же, кто вообще не сможет разобраться во всех этих тонкостях, скорее всего, не придут на избирательный участок - да еще в самый разгар дачного сезона, рассудили депутаты.
А чтобы кто-то вдруг не понял, о чем спрашивают жителей города, никакой агитации не проводилось. Сторонниками нового Устава - потому что провал референдума, на котором с большим трудом настоял мэр города, им был выгоден (теперь можно будет с чистой совестью продолжать попытки зарегистрировать уже пять раз отклоненный Федеральной регистрационной службой Устав города), противниками - потому, что сами условия проведения референдума ставили их в заведомом невыгодное положение, и в этой ситуации для сохранения лица было резонно объявить бойкот.
Между двух властей
Конфликт, вылившийся в итоге в провал референдума, происходил на фоне непрекращающейся пикировки между губернатором Новгородской области и мэром Великого Новгорода, с одной стороны, и новгородскими депутатами, с другой. Михаил Прусак призывал думу "опомниться" и "согласиться с мнением горожан" (с его точки зрения, очевидным),а Николай Гражданкин после очередного отказа в регистрации предложил апреля "отправить на свалку" весь состав думской комиссии по Уставу.
В ответ народные избранники говорили о "беспредельном доминировании исполнительной власти" и намекали на политические причины отказа в регистрации. "Дума Великого Новгорода позволила себе "ослушаться" губернатора и воспользовалась предоставленным законом правом на самостоятельный выбор структуры органов местного самоуправления, - заявил один из авторов проекта Устава депутат Александр Васильев. - Традиционно на усмирение непокорных был задействован административный ресурс. Отсюда и десятки замечаний к формулировкам, которые никогда ни у кого не вызывали сомнений. Отсюда и затягивание сроков на каждом этапе прохождения документа".
На обвинения в том, что законодатели хотят отобрать у горожан их неотъемлемое право избирать мэра на прямых выборах, депутат отвечал, что "эта норма придумана не депутатами Думы Великого Новгорода", а "федеральным законодателем".
Гибкая, слишком гибкая, норма
Российские СМИ оценили новацию относительно введения должности "сити-менеджера" как часть кремлевского замысла по сворачиванию муниципальных "вольностей" и доведения "властной вертикали" до уровня муниципальных образований. Как писал журнал "Власть", кремлевские чиновники были бы не против "назначать" не только губернаторов, но и мэров, однако ст.12 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление не входит в систему госвласти, а также ратифицированная Россией Европейской хартии местного самоуправления открыто перейти к назначению градоначальников не позволяют. Поэтому, предполагает издание, была предложена схема с "сити-менеджерами". "Реально рулить хозяйством будет глава администрации, в распоряжении которого окажутся все финансовые рычаги, а номинальному главе МО (муниципального образования - ред.) останутся представительские функции", - писала "Власть" весной 2005. В той или иной форме эта мысль высказывалась и в других изданиях.
Казалось бы, события в Новгороде эту гипотезу полностью опровергают: региональное отделение "Единой России" во главе с губернатором области Михаилом Прусаком идею прямых выборов губернатора активно поддерживало.
Но и здесь есть некоторые нюансы.
Тушение пожара керосином
Надо сказать, что введение должности "сити-менеджера" не обязательно приводит к ослаблению власти мэра, то есть к реальному, а не формальному разделению властей. Как отмечал "Эксперт", у мэров в ряде случаев сохраняется возможность "поставить" на должность главы администрации лояльного человека, что может способствовать укреплению режимов личной власти и укрепить позиции региональных центров в далеко не редких противостояниях с властями субъектов. А ведь именно гармонизация отношений между субъектами и муниципальными образованиями была одной из задач реформы местного самоуправления.
Впрочем, это частное соображение - приведенные "Экспертом" случаи пока еще не получили широкого распространения: губернаторы и связанные с ними чиновники нередко возглавляют или входят в региональные отделения "Единой России", что позволяет им в определенной степени влиять на процесс принятия решений законодателями. Так что конфликт все-таки чаще идет по линии "мэр - заксобрание (губернатор)". И отстоять свою позицию мэрам удается не всегда.
Однако несложно заметить (и правоприменительная практика дает для этого основания), что губернаторам выгодно поддерживать изменение порядка избрания городского главы, приводящее к ослаблению его позиций, лишь в тех случаях, когда существует конфликт или конкуренция между главой региона и сильным руководителей регионального центра. В Великом Новгороде такого конфликта не было: Николай Гражданкин считается лояльной региональному руководству фигурой, и особых причин желать ослабления его власти у губернатора не было.
А так как проведение референдума, по новому закону о местном самоуправлении, не является обязательным, получается, что в зависимости, во-первых, от состояния личных отношений между главой субъекта РФ и муниципального образования, а во-вторых, настроя общественного мнения по отношению к действующему губернатору, у властей появляется повод как лоббировать референдум, так и тормозить его. Неслучайно во многих муниципальных образований, где был осуществлен переход на новую схему формирования органов самоуправления, мнением местных жителей никто не поинтересовался.
А если оно не так уж важно, зачем ходить на референдум?
Так что дело вовсе не столько в особой "аполитичности" россиян, предпочитающих сельские радости исполнению гражданского долга у избирательной урны, сколько в противоречивости той системы самоуправления, которая в настоящее время проходит "обкатку" в регионах РФ.
С одной стороны - развитие местного самоуправления и партийной жизни. С другой - ставка не на "политиканство", а на "профессионализм".
С одной стороны - развитие местных представительных органов. С другой - попытки не допустить их реального усиления.
Действительно, решая проблему взаимодействия губернаторов и глав муниципальных образований и ослабляя последних за счет заксобраний, законодатели не предусмотрели, что заксобрания станут новой "конфликтогенной" силой - несмотря даже на доминирование во многих из них представителей от "партии власти". В конце концов, логика партийного развития так или иначе связана с развитием представительных органов власти вообще, и все время "подпирать вертикаль" политиками - занятие довольно опасное.
Материал подготовлен интернет-редакцией www.rian.ru на основе информации Агентства РИА Новости и других источников
